公共政策是政府行政的重大問題。在市場經濟下，由於經濟和社會矛盾交錯，政府又處於矛盾中心，隨著經濟和社會關係的日趨複雜，政府亟需要通過公共政策來表達意誌，協調各方關係，指引方向。本章主要介紹公共政策的基本問題，包括公共政策的概念、政府與公共政策的關係、公共政策的曆史等。
第一節什麼是公共政策
公共政策是備受政府和公眾關注，但又難以說清的問題。早在1947年，毛澤東就指出：“政策和策略是黨的生命，各級領導同誌務必充分注意，萬萬不可粗心大意。”（《毛澤東選集》，第四卷人民出版社第二版1991年P.1298。）在西方，對公共政策研究始於1930年代—1940年代，但到1950年代才引起重視。1951年哈羅德·拉斯維爾(Harold Lasswell)和丹尼爾·勒納(Daniel Lerner)共同發表了《政策科學：範圍與方法的新發展》一文，主張將公共政策納入行政科學的研究範疇。之後，許多學者從政治學、經濟學、社會學、公共管理等視角加以研究，使之在理論和方法論上取得了某些突破。它真正受到人們關注，是在1980年代西方“政府再造”以後。
目前，公共政策分析作為一種新興研究領域正逐步成為學術界、政府的重要話題，甚至被譽為當代西方社會科學發展中的一次“科學革命”(德羅爾語)、當代西方政治學的“最重大的突破”(馮貝米語)以及“當代公共行政學最重要的發展”(羅迪語)。正如杜克大學喬爾·弗萊什曼教授1988年在中國社會科學院作報告時指出的：“目前已經發展起來的公共政策分析和管理專業，首次成為正式的教育科目，僅僅是在短短的二十年裏，這是令人震驚的。在回顧二十年的發展時，人們既對這一學術領域的新發展表示讚歎，又對在這樣短的時間內取得如此大的成就感到吃驚。”（單天信：《當代美國社會科學》，社會科學文獻出版社，1993，第166頁。）
一、對公共政策的不同認識
雖然公共政策是許多學科的共同研究對象，但是，不同學者對公共政策的理解存在著很大差異，這與其感受有關。
（一）公共政策是公共部門的決策
被譽為“現代行政學之父”，曾任美國總統的W·威爾遜認為：公共政策是由政治家，即具有立法權者製定的，由行政人員執行的法律和法規。（伍啟元：《公共政策》，商務印書館，1989，第4頁。）這一結論來源於現代行政學“政治是公共決策，行政是公共執行”的“政治-行政兩分法”理論，按此理論，威爾遜將公共政策解釋為“法律和法規中由行政人員執行的部分”。威爾遜的觀點代表了早期人們對公共政策的理解。這一定義的優點是注意到公共政策對行政人員的約束力，缺點是將公共政策與法律法規等同起來。
（1）威爾遜提出“政治-行政兩分法”理論，它在促使行政學與政治學分離而成為獨立學科上是有貢獻的。他指出了決策與公共政策有密切聯係，因而，政府應當建立科學決策機製，以實現公共政策的科學化。但是，政治與行政的關係並非像決策與執行那樣可以截然分開，因為雖然公共政策是在決策中產生的，但決策並非等於公共政策，行政部門在執行中同樣會產生決策。
亞伯雷比(Paul Appleby)指出，“決策不僅僅屬於政治”，而“公共行政就是製定政策”。（Appleby，Paul.Policy and Administration，University：University of Alabama Press，1949，p.27，p.170.）這就告訴我們，公共政策可以來自立法機構的法律中應由政府執行的部分，也可以來自執政黨和政府決策，因而其範圍不限於法律。
（2）公共政策通常是政府和執政黨在重大的經濟、社會問題上的正式態度或行動準則。目的之一是統一各方認識，形成正確的方針，然後由各部門按權限組織實施。這就是說，它的有些內容適合以法律法規方式實施，而有些則需要采用財政、稅收、預算、管製等行政手段，還有些需要通過調整政府服務的內容、方向或重點來實施。比如，政府決定實施某一重大項目(如“三峽工程”、扶貧攻堅項目等)就屬於公共政策，但如若這些支出是包括在政府的正常預算中的，就不必經法律程序進行立法。而按W·威爾遜的觀點，它們就不屬於公共政策。顯然，這一說法是有失偏頗的。
可見，法律法規固然包含了重要的公共政策，但並非公共政策全部。事實上，法律與政策是兩個有著一定聯係的範疇，將兩者等同起來是不全麵的。或者說，將法律法規與公共政策行情等同，有“以偏概全”之嫌。
（二）公共政策是政府的大型計劃
政策科學的創立者哈羅德·拉斯維爾（Harold Lasswell）和亞伯拉罕·卡普蘭(Abraham Kaplan)認為，公共政策是“一種含有目標、價值與策略的大型計劃”。（林水波、張世賢：《公共政策》，五南圖書出版公司，1982，第8頁。）應當說，這一定義有一定合理性。首先，每個大型計劃問題往往包含著多項相互聯係的政策。比如，三峽工程是政府的大型計劃，它既包含著移民政策，又包含著水利政策、環保、財政政策，並通過計劃的方式，將它們聯結起來；其次，大型計劃總是由目標、價值與策略等內容組成，與公共政策的三要件(政策目標、政策路徑和政策行動)是重合的；最後，這一提法與政府管理的實際也有聯係，例如，1970—1980年代，美國政府對預算采用項目計劃預算(PPBS)的管理方式，就是以大型計劃預算的方式體現公共政策的。可見，拉斯維爾提出的公共政策內涵是有價值的，因為，大型計劃是公共政策的重要內容。
但是，公共政策作為概念是大型計劃無法替代的。兩者的差異主要有：一是政府的大型計劃可能集合或體現多項公共政策，但它隻是公共政策在某一點上的應用，而不能替代公共政策一般。公共政策作為獨立範疇，有其特定內涵。二是大型計劃中的政策往往是針對性的，或是權宜的，如我國有關處理三峽移民的補助政策，能否作為一般政策，用於解決中國城市化過程中的失地農民問題，則另當別論。況且，政府大型計劃所涉及的隻是某些政策方麵，而公共政策範圍廣泛，它們上至天文地理，下至雞毛蒜皮，是大型計劃所無法涵蓋的。三是大型計劃與公共政策並不必然是對應的。比如，政府的公路建設計劃體現了發展交通政策，這兩者有對應性。但假如政府提出的是西部開發計劃，則不僅包含著交通政策、農業政策，也包含著城市建設政策、林業和水利政策、糧食安全政策、產業政策和移民政策等。既然兩者並不等同，我們就不能以“是”將之聯係起來。因此，從這點看，這一概念也不是十分準確的。
（三）公共政策是政府的行為選擇
托馬斯·戴伊(Tomas R.Dye)在1975年出版的《美國公共政策》一書中，提出了一個幾近經典的觀點。他認為：“凡是政府決定做或者不做某件事的行為就是公共政策。”（Tomas R.Dye.Understanding Public Policy，New Jersey：1975，Second ed.p.1.）這就將公共政策納入行為主義範疇，指出了公共政策實質上是要解決政府應做什麼，或不做什麼這一基本問題。
的確，政策是政府的行動準則，也是一種選擇。無論政府選擇做什麼或不做什麼，都是基於某種政策而做出的。從這點說，戴伊的觀點是正確的。不過，人們往往注重政策的“做什麼”一麵，忽視了“不做什麼”的一麵，從而造成了某種誤解。比如，中共十六大和十七大提出建設“服務型政府”，就要求我們拋棄傳統“管理型政府”的某些東西。但是，戴伊的提法並非完滿：一是公共政策固然在政府做或不做什麼上起著重要作用，但並不是說，隻有公共政策才決定政府做或不做什麼，因為行政製度也決定著政府行為。在公共管理上，比如，政府不能做超越法律授權的事，下級政府不能做與上級決定相違背的事，這是行政製度的一般原則，有無公共政策，這一原則都是成立的。從這點說，戴伊將日常公共管理也納入公共政策，過於寬泛。二是公共政策與公共政策執行有前因後果的關係，而戴伊更多的是從實施方麵來定義政策，這就可能會忽視對公共政策內核研究，而不利於將公共政策研究引向科學化。
（四）公共政策是政府與環境的關係
羅伯特·艾思頓(Robert Eyestone)在1971年出版的《公共政策的路徑》一書中，對公共政策給出了寬泛的定義：“從廣義上講，公共政策就是政府機構與其周圍環境之間的關係。”（Robert Eyestone.The Threads of Public Policy：A study in Policy Leadership，Indianapolis，1971，p.18.）他認為，公共政策是政府係統與其生存環境之間相互策動的函數，即：P＝f (G， E)其中：P指公共政策；G指政府係統；E指生存環境。
艾思頓認為，生存環境既包括物質和能源等，也包括社會環境。公共政策就是針對環境變化而所做出的政府反應。
艾思頓的觀點來自生態行政學，有其合理之處。因為，許多公共政策就是源於環境改變。例如，1974年爆發的能源危機（1973—1974年能源危機是因中東國家對運往美國、歐洲和遠東的石油實行普遍禁運而引發的。——編者注），在此以後各國製定了能源安全政策。又如，建設“節約型社會”是我國資源消耗上的總政策目標。此外，我國針對近年來世界氣候變暖而頻繁發生的水旱災害，國家製定了農業和糧食安全政策，這些都是重要的，事關13億人口福祉的政策。總之，從公共政策應當對經濟和社會環境變化做出反應來說，艾思頓的定義無疑有合理性。
但是，這一定義也有如下缺陷：首先，它隻是說公共政策是生存環境的函數，但未指明兩者是呈正相關性，抑或負相關性；其次，環境是公共政策的重要條件，但並非全部。在公共政策中，除了應對環境的政策外，還有許多調整人與人之間關係的政策，如社會公平和正義、社會保障、義務教育政策等，這些，硬說它是對周圍環境的反映，顯然是說不通的；最後，即使針對同一環境變化問題，不同國家的政策有較大差異。這說明，環境是決定公共政策的重要因素，但並非唯一因素，而國家利益才是決定公共政策的關鍵因素。
針對全球氣溫上升，包括中國在內的許多國家按《京都議定書》要求，采取了節能、減排政策，而美國卻采取了放任政策，拒絕在《京都議定書》上簽字。
又如，在第二次世界大戰爆發初期，各國都卷入這一戰爭，而美國卻采取中立、觀望的孤立主義政策。1939年9月5日羅斯福總統對全國宣布：“我國將繼續是個中立國家……我希望美國將置身於這場戰爭之外。我相信它會這樣做的。我向你們保證，你們的政府將盡一切力量來達到那個目的。”（L·杜蒙德：《現代美國》，商務印書館，1984，第643、第644頁。）在孤立主義政策下，美國向抗擊法西斯主義的國家出售軍火和戰略物資，如中國、英國等，又將戰略物資賣給法西斯主義國家的日本和德國。直到1941年，美國認為德國的侵略已對其利益構成了巨大威脅，以及發生在1941年12月7日的“珍珠港事件”和在東南亞的基地相繼陷落，使美國太平洋海軍力量遭到嚴重打擊之後，美國才加入反法西斯聯盟。當時，羅斯福總統向國會提出並通過了《租借法案》，即：假如你鄰居家裏失火了，而你又恰好有消防設備，你就會無條件地租借給鄰居使用。根據《租借法案》，美國無償地向抗擊法西斯主義的國家提供軍事物資，並對日宣戰，從而正式加入第二次世界大戰。
我們對西方國家在減少全球二氧化碳排放上的兩種背反的立場，以及美國在第二次世界大戰期間前後相反的兩種政策，恐怕不能完全用環境去解釋，而需要用國家利益才能解釋得通。
（五）公共政策是對社會價值的權威配置
政治學家戴維·伊斯頓(David Easton)在《政治體係——政治學狀況研究》一書中，從政治係統分析出發，提出“公共政策是對全社會的價值做有權威的配置。”（〔美〕D·伊斯頓：《政治體係——政治學狀況研究》，商務印書館，1993，第4頁。）的觀點。對此，他解釋為：“一項政策的實質在於通過那項政策不讓一部分人享有某些東西而允許另一部分人占有它們。”（〔美〕D·伊斯頓：《政治體係——政治學狀況研究》，商務印書館，1993，第123頁。）對於價值，伊斯頓認為，它不僅包括實物、資金，還包括權力、榮譽和服務等有價值的東西。可見，他所說的價值實際指利益。伊斯頓是從資源配置角度來研究公共政策的，他提出了社會資源配置有兩種方式：一種是市場方式，亦即非權威方式；另一種是政府方式，亦即權威方式。而公共政策是政府借助於自身權威，對全社會資源的重新配置。顯然，這一說法是有道理的，政府參與經濟活動，會改變資源配置格局，進而影響利益格局，這是人盡皆知的事。因而他指出的，政府的公共政策會有一部分人將從中獲利，而另一部分人受損，更具有經典意義。
但是，伊斯頓對公共政策的定義也存在著如下缺點：一是無論是政府在資源配置，還是利益分配格局的調整上的作用，都屬於經濟政策範疇。就是說，伊斯頓主要是用經濟政策的作用去解釋公共政策的。然而，公共政策內容廣泛，經濟政策固然是其重要方麵，但是，社會政策、環境政策等同樣重要。為此，公共政策的這一定義是不夠全麵的。二是伊斯頓將公共政策的實質歸結為“不讓一部分人享有某些東西而允許另一部分人占有它們”。這暗含著“非白即黑”即“不受益，就受害”的邏輯。事實上，公共政策作為價值分配工具，會產生三種結果：
① 既有受益者又有受損者；
② 隻有受益者而無受損者；
③ 隻有受損者而無受益者。政府決策的重大失誤將會使所有人受損，也包括官員自己，而無贏家。例如1959年的“大煉鋼鐵”運動就是這樣，而好的政策會使得所有人受益，如鄧小平製定的改革開放政策。從這點說，伊斯頓對公共政策的解釋是有某些片麵性的。
綜上五種學說，我們可看出，在什麼是公共政策上，不同的人有認知差異，也反映了對公共政策寄予的不同期望值。但從總體上說，越是接近於現代，對公共政策的認識和表述就越接近於其核心。
二、公共政策的定義
那麼，公共政策的概念應怎樣表述呢？我們認為：公共政策是執政黨、政府基於公共利益和自身利益而製定的，用於調節經濟關係和社會關係，調節人與自然關係，指導公共部門行為，包括目標、路徑、規章和行動計劃、利益機製在內的準則。
（一）公共政策是用於指導公共部門的行為準則
1.公共政策是由目標、路徑、政策方案、利益機製等要件構成的
要件也稱為要素，指構成一個政策體係所必不可少的因素，公共政策的構成要素包括政策目標、政策路徑、行動計劃和規製、利益機製等四項。
政策目標，指政策所指向的預期效果，回答“我們為什麼要設置公共政策？”目標是包括公共管理在內的所有管理學科的首要問題，它規定了以什麼方式去實現目標，不同的目標就規定了不同的公共政策內容，沒有目標也就無所謂管理，公共政策屬於管理學範疇，為此必須有明確的目標。
政策路徑也稱為策略，簡稱路徑，指在與目標相關的諸多方案中，人們經過權衡、比較而選擇的優化方案。政策目標與政策路徑關係密切，若說目標是要回答“我們應往那兒去？”則政策路徑需要回答的是“我們應當怎樣去？”有了合理路徑，公共政策才能轉化為行動計劃，而沒有路徑的政策隻是“標語口號”，它是沒有實際意義的。
政策方案包括行動計劃與規製兩項。行動計劃指根據政策目標、路徑和資源等約束條件而製訂的方案。其中，時間和資源(資金)是重要的約束條件。老子雲“千裏之行，始於足下”（《道德經·第六十四章》），就是指行動的及時性。但是，與偶發行為不同，公共政策是謀定而動，即按計劃行動。規製也稱為規章、製度或規則，指在政策路徑確定後，行政部門應製定哪些製度，去保障目標實現並盡可能減少其他目標上的損失。規製是政府行政的依據，由於公共政策要落實到行政部門去實施，因而，建立與目標或路徑相適應的規章製度，同樣是公共政策的要素。
利益機製，在公共政策的背後都存在著利益機製的問題，包括執政黨和政府製定政策時的利益考量，實施者在實施中的利益考量，政策歸宿中的利益分配等。
一項公共政策隻有同時具備了這四個要素，才是完整的政策，因此，本學科所說的公共政策，要比習慣上的公共政策，即“達到什麼目的”或“做什麼事”更加嚴謹。
2.公共政策是用於規範公共部門的行為準則
這裏有一個爭議的問題，即政府和執政黨製定的公共政策有什麼作用？是用於約束行政部門行為？還是約束包括居民在內的全體人民行為？
與一些教材的觀點不同，我們認為，公共政策的作用是約束行政部門行為。理由為：首先，從公共政策構成要素看，無論是政策目標、路徑，還是行動計劃，都是用於規範行政部門行為的，即規定公共部門哪些是可以做，或必須做(即行為)，哪些是不能做(即不行為)的，因而公共政策為政府行政提供了行為準則，而不是去具體組織行政活動；其次，在社會規則中，公共政策並非唯一的社會規則，法律也是政府用於調整人們行為的社會規則，不過，前者是用於調整公共部門行為的，後者用於調整包括政府、企業和個人在內的全社會行為。若將公共政策的調整對象擴大為全體社會成員，這意味著公共政策可以替代法律，顯然，“以政策代法”是不符合法製社會要求的，也是不可能的。這反過來說明，公共政策的調整對象應當是，也隻能是行政部門和行政人員。
準則不同於真理，是有適用範圍的，而非放之四海而皆準的。公共政策作為行為準則，適用於公共部門和公務員。例如，政府穩定房價政策，並非去規定房地產開發商必須按政府規定的低價去售房(順便指出，一些地方采用直接規定房地產銷售價格的限價政策，是違背市場規則的“強權政策”，因為，從理論上說，定價權是所有權的一部分，這一做法剝奪了市場主體的定價權，也就剝奪了他們的財產所有權。)而是要求各行政部門以穩定房價為目標，根據市場供求平衡的原理和各部門職能，采取相應措施，如土管部門適當增加土地供給，尤其放寬對經濟適用房的土地供給，建設部門增加經濟適用房的生產量，銀行在增加貸款的同時，限製對炒房者的貸款發放……這些，最終將形成穩定房價的“合力”。顯然，以上措施都是約束公共部門，而不是約束百姓的。因此，公共政策是用於約束公共部門行為的，但會通過它們對經濟和社會生活產生某種影響。
公共政策的作用是約束行政部門行為的，這就是說：
（1）公共政策是用於指導抽象行政的。政府是公共事務管理機關，它是通過行政活動來管理公共事務，提供公共服務的。因此，行政是政府行為的核心。通常，政府行政可分兩類：一類是抽象的行政行為；另一類是具體行政行為。公共政策是用於指導抽象行政的，而辦理公文等日常管理屬於具體行政。
（2）公共政策規定了政府及其工作人員應當做什麼，或不應當做什麼。在公共政策的四要素中，政策方案包括行動計劃和規製，就是用於規範政府及其工作人員行為的，它通過規定應當做什麼或不做什麼提供了行為準則。
在政府行政中，行為準則與行為規則是兩個相關的概念，兩者是有差異的。準則是用於規定抽象行政行為的，而規則用於規定具體行政行為。比如，公務員在辦理公文時，必須遵守行政程序並做到及時，表達意思準確，標點符號規範，無錯別字，遵守作息製度等，這些是行為規則，屬於行政管理範疇，而在辦理公文中體現的政策要求就屬於行為準則。它屬於政策學範疇。
有人提出，既然公共政策屬於行為準則，就不應將行動計劃包括在內。我們認為，這一說法不妥。這是因為，行為準則是用於規定主體應做或不做什麼的，而行動計劃是人們基於政策目標和約束條件而製定的實施時間表。首先，公共政策並非一成不變，而是具有時效性的，它要由政府去實施，隻有建立了行動計劃，政府才能自覺地去執行和落實，避免久拖不決；其次，由於政策實施的不同階段重點不同，通過行動計劃，我們可以明確不同階段的政策重點及政策轉變原因，提高政策執行上的自覺性。何況，政策是需要財力支撐的，沒有行動計劃，製定者就會忽視財力可能，甚至因財力原因而無法落實；最後，政府大型計劃，如五年計劃等本身就是重要的公共政策，若將它排除在外，公共政策就會失去目標。因而從這三點看，行動計劃理應屬於政策要素。然而，過去由於我們對公共政策科學的內涵研究不夠，一些公共政策停留在“政府要做什麼”上，因缺乏行動計劃而未能落實。這就造成了認為行動計劃不屬於公共政策要素的誤解。
2008年以來，針對城市房價問題，國務院曾經出台過許多政策，但因缺乏有效的行動計劃，調控房價變成為毫無實效的“房價空調”，房價繼續攀升。直到2010年9月的“房價新政”中提出了一、二線城市增加經濟適用房，提高購買第二套住房的按揭貸款起點等行動計劃。並隨著以上措施分級落實，我國的城市房價才逐漸趨向於穩定。但是，由於我們在對城市房地產的功能定位和相應的行動計劃上有缺失，這一房價穩定還存在一定潛在風險。
我們知道，居住是城市房地產的基本功能，為此，城市政府應通過征收房地產稅，形成對居民的公共設施的有效供給，如路燈安裝、街道垃圾清除、上下水道治理、維持治安等。而居民享受了這些公共服務，理應繳稅，否則，這部分政府開支就會轉嫁給全體居民，這就等於讓不享受這一公共服務者繳稅，這顯然是不公平的。但是，由於長期以來，我們不能對城市房地產的兩個功能，即住宅功能和投資(投機)功能不能進行有效區分，致使兩者錯位。
由於目前我國的房地產稅不對個人征收，而城市政府的維護性收入，主要不是靠房地產稅，而是靠土地批租籌措資金。由於政府能批租的土地越來越少，而已有城市的麵積卻越來越大，相應的維護費用越來越高，為維持兩者平衡，城市政府就希望以更高昂價格去批租土地。然而，高價的土地必然帶來高房價，而房價的持續升高必然鼓勵更多的人投機於房產。於是，在新建的樓宇中，用於投機炒作的部分越來越多，有的甚至高達50%—60%(由於這部分房屋不住人，因而被媒體稱為“黑燈戶”)。這一鏈條一旦破裂，必然帶來城市財政的破產。
可見，房價高漲是我國在城市商品房穩價的公共政策上失誤所造成的，根源是政府對城市房產的兩個功能，住宅功能和投資功能在定位上發生了錯位。看來，我們必須重新製定行動計劃，形成“低價供給土地+房地產稅”的行動計劃，並付諸實施，這樣，穩定城市房價的公共政策才能長期奏效。
從這一案例中，我們至少可明確三點：一是行動計劃是公共政策不可或缺的；二是行動計劃的製定必須符合相關性原則，即目標與計劃密切相關，否則將是隔靴搔癢，沒有實效；三是有時大型的公共政策的行動計劃涉及許多政府職能部門，而並不是一個部門能做到的。這就要將行政計劃分解成若幹部分，由各相關部門去執行。總之，行動計劃是公共政策的有機部分，這應當是無可爭議的。
（二）公共政策是由政府和執政黨製定，並由政府組織實施的
1.公共政策是由執政黨和政府製定的，並由政府組織實施的
執政黨和政府製定公共政策的目的，既是為了統一認識並形成統一意誌，尤其是麵對複雜的經濟和社會矛盾，而各方又存在著利益衝突時，統一意誌十分必要，又是為了建立正確的行動計劃，解決現實經濟和社會生活中的矛盾。無論是由執政黨，還是由政府製定的公共政策，最終將由政府組織實施。這也是公共政策的重要特點。
確切地說，公共政策應當是由各級黨委針對現實經濟發展和社會進步中的重大問題，以政策建議等方式提出，經過一定方式由人民代表大會或人大常委會討論通過，形成法案或政策，然後由政府實施的行為規範。人們之所以要設置這一複雜的關係，是為了適應現代公共管理中政治與行政分離的需要。
政治與行政分離是國家製度建設的重要原則。它最初是由美國總統W.威爾遜於1887年提出的，並成為19世紀末美國“進步主義運動”的重要內容。1914年古特諾(Godnow，F)將它進一步總結為“政治行政兩分法”。他指出，政治是國家意誌的表現，行政是國家意誌的執行。“沒有共和國的道路，隻有以對的方式修路，這就是行政的觀點”（林鍾沂《行政學》（台）三民書局2001年P.7）。他提出兩分法的理由：政府是一個龐大，管理內容複雜，人員眾多的組織。政府行政有自身規律，必須依法辦事，按行政規律辦事，才能將事情辦好。要使之具備這一能力，就應當將它從政治中分離出來，獨立行政，而不應事事受政治的幹擾和掣肘。而20世紀初的美國的“公共管理科學化運動”就是從政治與行政分離開始的。
政治通常有多種解釋。在這裏是指黨委、人大等政治組織。由他們通過的決議或政策，就屬於政治範疇。行政是指政府行政，或稱公共管理。因此，政治與行政分離並非指黨委、政府“各管各”，而是指中國共產黨中央和全國人民代表大會及其常委會通過的，事關經濟和社會方向、目標、體現重大公共利益的公共政策(含法案、決定或決議等)，由政府以“對的方式”組織實施，並受到黨委和人大的監督。“對的方式”是指合乎行政規律的，有效率的方式。可見，人們發明公共政策這一工具是為了滿足現實管理的需要。在國家的政治與行政分離中，它起著聯係兩者的橋梁和載體的作用。
2.公共利益是執政黨和政府製定政策的基本依據
公共政策之所以姓“公”，不隻是因為它是執政黨和政府製定的，而且因為它體現了公共利益。公共利益是指那些雖然在平時每個人並不感到其價值，但一旦缺失，就會受到巨大損害的事項。你生活在良好的治安環境下，並沒有感到有什麼利益，因為在你看來，所得到的任何東西都“理應如此”。但是，一旦你離開了這一環境，而是生活在一個每人都惶恐不安的“霍布斯叢林”之中，在你的周圍盡是那些試圖搶奪，騙取你財產的陰謀家。在這一環境下，你會感到身心疲憊，更不要說你的家會經常受小偷“光顧”了。這時，你會感到失去了很多。而每個人失去的利益總和就是公共利益。有關公共利益的更多內容，本書將在第二章展開。
然而，盡管在理論上如此，在現實生活中，由於任何政治行為都是有階級性的，即代表和反映了特定階級的利益，公共政策在體現公共利益的同時，或多或少會體現統治階級利益，並由政府去實施。在公共政策上，公共利益與執政黨的利益有時一致，但有時是相悖的。在兩者相悖時，執政黨會將自己利益說成是公共利益，並體現於公共政策中。因此，現實的公共政策往往是兩者妥協或混合。
這點告訴我們，分析公共政策應從以下三個方麵作出判斷：一是基於對客觀環境的判斷；二是基於政府(執政黨)的責任和公共利益的判斷；三是基於對政府(執政黨)自身利益考量。可以說，每項公共政策，我們都可從這三方麵找到根據。
（三）公共政策是用於調節經濟關係、社會關係和人與自然關係的
政府製定公共政策的目的，除了表明自己的意誌和立場，更主要的是借助於此，調節經濟關係和社會關係，調節人與自然關係。
在人類生存和發展中，有三種關係特別重要：經濟關係、社會關係以及人與自然的關係。由於人的一切活動與經濟利益有關，而任何人要生存和發展，就必須回答“如何取得和消費生存資料，以維持個體的生存？”這一最基本的經濟問題，而一個社會要順暢運行，根據馬克思的觀點，就必須解決好兩個基本問題：一是處理好國民經濟循環中生產、流通、分配、消費等四個環節的關係，保證社會再生產循環能順暢進行；二是處理好生產關係，即建立與現實生產力相適應的產權製度，重點是解決好生產資料歸誰所有？誰來分配社會財富？社會按什麼規則分配財富？這一係列問題。在馬克思看來，經濟活動是社會的基本活動，經濟關係是社會的基本關係，其他關係，包括人與人的關係，政府與人民的關係等，都是在此基礎上派生出來，並隨著經濟關係的變化而變化的。
社會關係指除經濟活動之外的人與人關係，如領導與被領導關係，父子關係，師生和同學關係，氏族血緣關係，社區的鄰裏關係等。這些關係對人的發展影響很大，是構成一個社會所必下可少的。
由於人類是以群體聯合的方式來戰勝嚴酷的自然環境，獲得生存和繁衍的，因而人與自然的關係是重大的問題。
公共政策就是用於調節三種關係，實現三者和諧中產生的。這就是說，從目的看，有些公共政策主要用以調節經濟關係，而有的用於調節社會關係，還有的用以調節人與自然的關係。比如，退耕還林的政策，就是通過政府給予農民某些補助，讓他們不再耕種坡地，而改種植林木或牧草，從而改善我國日益嚴重的生態環境。當然，還有些一些公共政策起著綜合調節這三種關係的作用。而公共政策調節的目的是實現社會和諧。
應當指出，調節這三者關係的不隻是公共政策，法律、行政等都是重要手段。那麼，為何我們在法律、行政手段以外還需要公共政策，而且，越是接近於後工業經濟社會，公共政策越重要呢？
對這個問題的回答我們將在本章第三節進行。但是，這裏有兩點需明確：一是公共政策可以是獨立形式，即政策文本的形式進行，也可以附著於法律、行政手段等方式進行；二是公共政策的重要性既與現代社會中三大關係越來越複雜有關，也與經濟和社會生活中存在著的多目標性，且各目標間存在著矛盾和衝突有關。因為，政府的目標越多，目標間越是不協調，就越需要我們找到其妥協點，並固定下來，從而形成公共政策。
(四) 績效是公共政策的核心原則
公共政策是用於調節三大關係的。而在現實生活中，關鍵是我們應當以什麼方法理念和方法去調節這三類關係，才能將它們調整到科學、和諧的程度？這是公共價值趨向問題。這裏兩個基本原則：一是有利於維護公共利益，二是有利於提高公共服務效率，即績效原則。這是公共政策的兩個核心原則。
績效也就是公共服務上的效率。績效原則與公共利益原則並不矛盾。效率是一切學科管理的核心，也是人類的基本追求。理論上說，政府是人民福祉的受托人，它是通過管理各項具體公共事務來向人民提供服務，體現福祉的。績效原則是指在既定的財政資金約束下，向社會提供更多，更有效的公共服務的原則。因此，績效原則體現了政府宗旨。然而，在現實的公共管理中，由於極易產生政府為追求行政效率而舍棄績效原則，即“行政上的高效率，公共服務提供上無效率”，這就要求公共政策不僅應堅持績效原則，而且要求通過規製設計，如績效評價等，來充分體現這一原則。因此，從績效是從維護公共利益為出發點，也是目標這點說，績效原則與公共利益原則並不矛盾。它是公共政策的核心原則。
將以上四點概括起來，公共政策並不神秘，它是執政黨、政府基於公共利益和自身利益而製定的，用於調節經濟關係和社會關係，調節人與自然關係，指導公共部門，包括目標、路徑和行動計劃在內的行為準則。
三、公共政策的功能
公共政策的功能是指它在經濟和社會生活中某種固有的能力。人們之所以需要它，就是因為要利用這些功能，去解決某些現實問題。必須指出，功能指事物固有的某種能力，至於它在現實生活中能否得到發揮，取決於人們對它的認識，以及是否給予它必要條件，若是條件不具備，就會無法發揮或是有限發揮，這時稱為隱性功能。因此，我們在討論公共政策的功能時，必須討論其條件。在本書中，我們將公共政策的功能歸納為導向功能、分配與配置功能和管理功能。
（一）導向功能
這是指公共政策能夠引導社會的發展方向，或者說，其目的是引導社會朝政策目標所希望的方向前進。導向功能還體現在公共政策對政策客體的限製、引導上。公共政策將公眾的活動統一於某些共同的目標，用它來規範公眾的意識和行為，並做出合乎公共利益的價值判斷。
由於任何公共政策都是執政黨和政府為達到某種目標而設定的，因此，導向功能是公共政策的基本功能。但是，公共政策在多大程度上產生導向作用，則取決於我們在政策設計目標上的合理性，以及路徑、政策方案的合理運用。
（二）財富分配與資源配置功能
財富分配是指公共政策能夠對不同階層、社會集團或社會成員進行收入或財富的再分配。由於資源的稀缺性，每個社會成員都希望從中獲得盡可能多的利益，這就帶來了社會的矛盾和衝突。為緩解這類矛盾衝突，就需要製定公共政策來調整和改善社會利益關係。例如，個人所得稅製度和社會保障製度，就是通過政府來對社會收入再分配的重要形式。
在這方麵，公共政策的另一功能是通過對公共資源的重新配置，引導社會成員在向自然索取的過程中保持可持續性。可持續性是社會生存的必要條件，也是重大的公共利益問題。在這方麵，公共政策往往是從鼓勵和限製某些行為來體現的。
公共政策的財富分配與資源配置功能有時體現於法律和行政法規中，例如，稅法等，有時也可以體現於政府的某些行政規章中，例如，社會保障中的給付製度和標準，政府間的財政轉移支付製度等。
（三）管理功能
這是指公共政策具備指示各行政部門做什麼，不做什麼，從而為他們的工作範圍、規章設計等方麵提供依據的功能。政府的公共管理活動大體上可分為行政管理、科技文化管理、思想意識形態管理等，由於這些管理活動都需要公共政策為依據，而在現代社會裏，公共政策已滲透到公共管理的各個方麵，因而從這點說，公共政策不隻是“政府管理的工具”，而且是“管理政府的工具”。
公共政策的管理功能是否得到有效發揮，除了政策本身的要件的邏輯合理性，如政策路徑與目標是否匹配等條件以外，還取決於政策目標的合理性，以及不同政策之間是否存在衝突等條件。由於政府是多目標的，有時，雖然這些目標之間看起來並無衝突，但由於它們都需要財力保障，而政府的財力是有限的，這就會在保障什麼目標上發生衝突。
四、公共政策研究
在我國，每年發表的科學論文中50%—60%是社會科學方麵的論文，尤其是政策研究方麵的成果。可見，論文也是公共政策研究的重要成果形式。那麼，公共政策研究與論文寫作是什麼關係呢？
（一）公共政策研究是論文寫作的源泉和基礎
在我國，社科論文大體上可以分為兩類：原理性論文和應用類論文。前者是從現象出發，用於論證某一原理的客觀存在，即揭示某些社會規律的論文。社會規律是人們對社會現象的理性總結。揭示和認識這些規律，有利於政府提高執政中的自覺性，少走彎路，因而十分重要。
但是，原理性論文畢竟是少數，大多數論文是應用性的，即應用某些原理和方法，分析現實經濟和社會生活中的問題，找到解決路徑。應用類論文是政策研究結果的論文化，它源於公共政策研究過程中獲得的一般結論，因而一篇好的應用類論文，往往是政策研究成果的濃縮。這就告訴我們：公共政策研究是論文寫作的源泉和基礎，我們隻有進行深入的政策研究並獲得了某些結論，才進入寫作階段。一篇好的有價值的論文，往往是作者長期地、潛心地研究某一方麵政策的結論。因此，你想發表有價值的公共政策方麵的論文，就必須先進行政策研究。
（二）公共政策研究不等於論文寫作
雖然公共政策研究與論文寫作之間存在著一定的內在聯係，但公共政策研究與論文寫作畢竟是有區別的，兩者之間並非等號關係。
1.目的不同
公共政策研究的重點是找到解決問題的辦法。而應用類論文研究公共政策的重點是揭示政策路徑，而不是完整的政策方案。雖然政策路徑與政策方案同屬於公共政策，但前者指在政策目標確定後，指明我們應當采用何種策略。比如，你要將東西從甲地運到乙地，就既要低頭拉車，也要抬頭看路，“看路”也就是選擇合理的路徑，而“拉車”也就是政策方案。通常，論文並不需要介紹政策的具體內容，而是集中論證政策路徑合理性，以及在此路徑下需要解決的若幹關鍵問題。而公共政策研究則需要提供更細致，更具體的政策方案：政策文本、政策實施的計劃及財力計劃等。使政策方案可行。正是由於兩者的目的不同，因而在內容，方法上有很大差異的。