2.格式不同
公共政策研究通常應嚴格遵循問題導向方法，展開對問題，原因和解決路徑上的研究。因此，在政策研究過程中，我們必須嚴格遵循事實與邏輯一致、曆史與邏輯一致的原則，這樣形成的政策方案才具有價值。有時，為了使報告適合閱讀，研究者設計了內容簡捷的正式報告，同時，研究者通過附件方式，附列補充材料和政策方案，形成比較紮實的分析依據，並在有關部門采用時有更具體的規則可循。
而論文的寫作雖然也可以采用這一方法，但受篇幅和格式上的限製，也為了更吸引讀者，更多的論文采用了論點—論據—政策價值的研究方法。可見，論文與政策報告在格式上是有差異的。
3.寫作思路不同
在政策分析中，我們通常采用問題導向的研究方法。即先指出問題的真實存在，然後依次展開對問題產生的一般原因和深層原因的分析，依據分析結論提出相應的政策目標和路徑，根據政策路徑形成政策方案。這是一種“問題在前，政策在後”的研究方法，政策研究的過程與人們的邏輯思維過程是一致的。
而論文寫作通常采用的是“立論式”，即先建立論點，然後通過逐項論證，證明該觀點的正確性，再結合實際，指出社會生活中存在著違背該理論的現實，並提出解決辦法。當然，也有的論文采用問題導向方法，但相比前者，結構就不那麼緊湊。因此，無論采用何種論文寫作方法，“結論在前，分析論證在後”是論文寫作的基本要求。就是說，論文寫作要求我們先對問題研究有了結論，然後才決定以什麼方法去表述它。隻有在問題研究上取得了一定結論後，論文才能為人們采用，並具備價值。有些人不了解這一規律，往往不注重問題分析，得出的結論不合邏輯，或十分突然，這就降低了論文的質量，往往難以發表。從這點說，論文寫作的思路也不同於政策分析。
總之，政策研究與論文寫作既有共同性，又有差異性。我們應當遵循各自規律，注意兩者的差異，才能寫出高質量論文來。
第二節政府與公共政策
我們說，公共政策是由執政黨和政府製定，並由政府實施的行為準則。為此，我們要認識公共政策，就有必要認識政府。什麼是政府？政府為什麼需要公共政策？這些都是我們所需要回答的，也是認識公共政策的關鍵問題。
一、公共事務與政府
（一）什麼是政府
什麼是政府？這一問題已討論近五千年了。人從哪裏來？人類是怎樣繁衍的？什麼是政府？它們是人類早期就開始探究的三個難題。
1.馬克思前的政府理論
什麼是政府的核心是怎樣理解和解釋公共權力。在中國古代，人們用“君權神授，替天管理”來解釋政府。在他們看來，皇帝的統治權力由上天賦予，是神授予的，因而是合法的、正統的，挑戰皇帝就是挑戰神的權威。“君權神授”也流行於西方社會。在古希臘，哲學家柏拉圖在《理想國》中，將人分為哲學家、武士和平民三等級。他說，哲學家是統治者，是神用金子造成的，具有最高的美德——智慧；武士是國家秩序維護者和國土保衛者，是神用銀子造成的，具有勇敢的美德；平民是神用銅鐵造成的，具有節製的美德（王天一等：《外國教育史》，北京師範大學出版社，1999，第44頁。）。因此，國家需要由哲學家統治，靠武士防衛，而平民隻能接受統治。柏拉圖還認為，知識是先驗的，在出生前已包括在靈魂內，而“肉體是靈魂的監獄”。因此，人們必須通過學習，恢複先驗的知識。若人們的知識不能恢複到上述級次，將依次降等。雖然在基督教產生後，王權被稱為世俗，教會稱為神聖(即秉承上帝意誌的聖父、聖母、聖子)，但通過加冕，國王取得了王權神授的地位。可見，君權神授是封建時代的政府理論的核心。
“君權神授”是小生產條件下家庭製度的放大。在農耕社會裏，家庭既是消費單位，又是生產單位，家長是領導，其權威既由血緣關係因素，也由在生產實踐的經驗積累因素。從後者看，由於家長具有最多的實踐經驗，因而自然就成為最有權威的人。以君權為中心的封建統治關係就是將家庭關係放大到社會管理，漢代學者董仲舒就提出了“君為臣綱，父為子綱，夫為妻綱”封建倫理關係，並占據了儒家學說的核心地位。
在西方的文藝複興中，資產階級學者開始從人權和建立資本主義經濟秩序出發，發起了對 “君權神授”的挑戰。J·洛克(John Locke)在《政府論》一書中，引用《聖經》中以色列建國的故事，證明了公共權力來自委托代理關係。他認為，在原始時代，人的地位是平等，每個人管理著自己的財產，並由自己來維護人身、財產權利，進行血族複仇等，這些被稱為“天賦的權利”。但是，人們發現這樣做的製度成本很高：一是許多事情是個人做不了的，如水利灌溉體係的建設、道路和橋梁建設、預測天氣和未來等；二是有些事務即使個人能做，有時也無法實現，例如，完全由個人來看護莊稼、牛羊等財產，不僅成本高，且在遇到強盜搶劫時無力對付。為此，自由民就開始聯合起來，訂立財產製度並委托給一個機構去做，這一機構稱為國家。洛克將那些個人想做而無力做的事，稱為公共事務。他指出，政府就是管理公共事務的組織。洛克第一次揭開了政府的“神秘麵紗”，證明了政府並非天生或“神授”，而是社會為維護自身生存而形成的組織，政府的職能是管理公共事務，並通過它保護居民天賦權利的生命、財產和自由。這一學說為資產階級政府的建立奠定了理論基礎。
18世紀的法國思想家讓·盧梭進一步補充了“天賦權利說”，他引用了霍布斯(Hobbes，T)“叢林法則”，（“叢林法則”是早期社會學家托馬斯·霍布斯設想的在原始狀態下的弱肉強食法則。在“原始狀態”下，沒有道德，沒有憐憫，沒有互助，有的隻是冷冰冰的食物鏈。所有人都不關心別人，所有人都不惜犧牲別人以讓自己生存，因而每個人都是“貧窮、孤獨、肮髒、殘忍和短命的”。見《利維坦》）證明，人是生而自由的，但為了生存，人類必須進行結合，以克服個人所無法克服的種種障礙。而在這一結合過程中，個人必須放棄一部分權利，因為，“這一結合行為就產生了一個道德的與集體的共同體”，“而共同體就以這同一個行為獲得了它的統一性、它的公共的大我、它的生命和它的意誌”（盧梭：《社會契約論》，商務印書館，1996，第25頁。）。他將這一共同體的意誌稱為“公意”，指出，公意是永遠準確的。盧梭認為，在天賦的權利下，為了社會不至於在人與人的衝突中毀滅，人們就必須坐下來協商，訂立契約，將部分權利轉讓給“主權者”，亦即國家，而國家就是人們通過契約方式，在完全平等的基礎上自願結合起來的社會組織，法律是契約方式。國家是通過其行政組織——政府來管理公共事務的。政府的根本作用是保護每個人的天賦權利：自由、平等和財產權利。這一理論也就是“社會契約論”。
盧梭補充了洛克政府理論的某些不足，提出“主權者”和“公意”概念。在他看來，“公意”即多數人的意誌。為實驗“公意”，在盧梭死後11年，即1789年，爆發了法國大革命。在革命中，人們高呼“自由、平等、博愛，或者死亡”口號，推翻了封建王朝，砍下了國王路易十六和他妻子的頭，並使“公意”得到了充分體現。但法國大革命也表現出盧梭理論的幼稚和病態，它使社會處於極度無政府狀態，並將革命引向毀滅。事後，人們在總結法國大革命時指出，它的重要遺產是國家要用憲政管住民主，因為，“不捆住人民的手腳，人民就沒有手腳”，否則將是“多數人的暴政”。
雖然我們無從考證《聖經》故事的真實性，但從上述論述中我們可看出，政府的出現與社會維護公共利益的需求，與管理公共事務有關，公共權力來自人民委托。
2.馬克思主義的政府理論
在馬克思看來，人類初期，在嚴酷的自然界麵前顯得十分無力和渺小，為了生存和繁衍，防止野獸和來自其他族群的進攻，就必須聯合起來，依靠群體力量以彌補個體不足，這一群體稱為氏族。氏族是以血緣關係為紐帶而形成的組織。在群體生存下，人類的智力得到了開發，工具得到了應用，語言成為重要的交流工具，人類就逐漸脫離了動物界而進入氏族社會（馬克思關於早期社會人類群居的觀點獲得越來越多的考古證據所證實。例如，周口店的“北京人”遺址發現了他們製作和使用的工具以及用火遺跡。在浙江餘姚的河姆渡遺址，群落的規模達到了上百人口。另外，考古學家在東非大裂穀發現的南方古猿，也證明了在史前時代是一種群居社會。1974年，由美國古人類學家約翰遜領導的多國考察隊，在埃塞俄比亞的阿法地區發現了距今300萬年“露西少女”南猿骨架，同時在該地區還曾發現一處埋有13個阿法南猿的骨骸，它提供了早期人類群居的證據，為此有人稱之為“人類的第一家庭”。——作者注）。據曆史考證，早在原始社會，氏族組織內部就已經產生了分工。這一點也得到了考古學者的證實。
我國1973年開始發掘的浙江餘姚市河姆渡文化遺址就是一個例證。該遺址位於長江下遊地區，處於的新石器時代文化，年代約為公元前5000—前3300年。該遺址呈現出南方定居氏族社會的某些特征：比如，在較大麵積範圍內，考古者發現了稻穀遺存，有的地方稻穀、稻殼、莖葉等交互混雜，形成0.2—0.5米厚的堆積層，最厚處超過1米，說明他們已經種植水稻。此外，還出土了上百件骨耜，說明了人們使用家具耕作土地。從出土的主要有豬、狗、水牛等家畜骨骼和牙齒，反映了家畜飼養依附於農業。
人們在河姆渡文化遺址中，還發現了大量的栽樁架板高於地麵的幹欄式建築。在第4層有一座幹欄式長屋，樁木和相緊靠的長圓木殘存220餘根，較規則地排列成4行，互相平行，作西北—東南走向，推知室內麵積在160平方米以上，當為公共住宅和議事廳，在其周邊，還散立著一些中間為木立柱式的建築，當屬家庭居住建築。 在河姆渡遺址第2層發現一眼木構淺水井遺跡。這些遺存給我們展現了一個結構比較完整的氏族社會的圖景。
我們知道，氏族既是一個生產組織，也是以血緣關係為基礎的社會組織，在其內部，既有生產上的分工，如狩獵與種植、養殖分工，也包括生產以外的分工，即社會分工，如酋長、防務、水資源的管理和分配、調解內部糾紛、占星、巫醫、祭祀以求豐年、建立對違反者給予懲罰規則，以及文字、曆法、曆史、算術研究等。雖然它們與生產無關，但卻事關氏族存亡，為此需要專人進行。以曆法研究為例，原始的農耕活動必須服從農曆，若農曆推算有誤，農作物就會或因下種過早而黴變爛苗，或因下種過遲而無法成熟，而農曆是占星者通過觀察天象推算的。無論是酋長、防務，還是天文、曆法、巫醫等，都屬於公共事務。它們是氏族得以生存和發展所必不可少的條件。
在氏族社會裏，由於生產力低下，為了保障生存，他們采用了共同勞動，共同分配的方式。為了保證公共事務的連續性，他們需要在分配前將這部分費用予以扣除。我們將這些與氏族的生存、發展密切相關的事務，稱為公共事務。分工大大提高了氏族群體的效率，改善了生存條件。
隨著生產力的發展，氏族內部產生了以家庭為主的私有財產，隨著私有財產的發展，氏族社會為私有製社會所替代，於是，國家就出現了。國家的第一個行動就是接管氏族的公共事務，從而成為管理公共事務的組織。馬克思認為，國家的特點：
（1）國家是以地域管理為基礎的有形行政組織，從而區別於以血緣為紐帶的氏族製度。
（2）國家是在公共事務管理的需要中產生的，具有公共職能。恩格斯指出：“一切政治權力起先總是以某種經濟的社會職能為基礎的。” （《馬克思恩格斯選集》，第3卷，人民出版社，1972，第19頁。）他還指出，不管在波斯和印度興起和衰落的專製政府有多少，它們首先都是“河穀灌溉的總經營者”。（《馬克思恩格斯選集》，第3卷，人民出版社，1972，第19頁。）
（3）國家是由一定階級占統治地位的組織：馬克思在《法蘭西內戰》中，在分析巴黎公社失敗原因時指出：“國家無非是一個階級鎮壓另一個階級的機器，這一點即使在民主共和製下，也絲毫不比在君主製下差。”（《馬克思恩格斯選集》，第2卷，人民出版社，1972，第336頁。）
在這裏，馬克思說的國家實際上指政府。在早期西方著作中，政府與國家的概念是合一的。而在現代社會裏，國家與政府的概念是有差異的，國家指由領土、居民和政府三個要件組成的有機整體，而政府指管理國家事務的行政組織。
綜合以上三點，我們可以獲得一個完整的概念：政府是公共委托代理的產物，是一定階級占統治地位的公共事務管理機關，階級性和公共性是兩個基本特性。這就科學地回答了什麼是政府。這一觀點得到了越來越多人的支持。
3.政府是一定階級占統治地位的公共事務管理機關
政府是公共委托代理的產物，是一定階級占統治地位的公共事務管理機關。這句話包有以下含義。
（1）政府是承擔著管理公共事務的職能的機關。機關是指一定的人按一定方式組成的領導群體。通常，我們將企業、個人家庭的事務稱為私人事務，而公共事務是在私人事務之上，體現公共利益的事務。馬克思說，“政治統治隻有在它執行了它的這種社會職能時才能持續下去。”（《馬克思恩格斯選集》，第3卷，人民出版社，1972，第19頁。）公共事務來自人民委托，管理公共事務是政府的基本職能。政府隻有承擔了此項職能，代表了公共利益，才能淩駕於社會之上，並受到人民的尊敬，使政治統治繼續下去。
（2）政府又是統治機關，在行政上代表國家，承擔著階級統治職能。如果我們將政府看作“萬能的上帝”和有求必應的“救苦救難菩薩”，那肯定錯了。因為，政府並非慈善組織，而是統治機關。
“統治”指對他人的行為或思想的控製。在中國曆史上，“溥天之下，莫非王土，率土之濱，莫非王臣”（《詩經·小雅·北山》。），就是說，在一國範圍內，無論是人口，還是土地都歸國王所有。可見，這是典型的統治理論。統治的基本問題是對人的控製，包括對人的思想控製和行為控製。在奴隸社會裏，奴隸主階級直接控製著人。在封建社會裏，土地是主要的生產資料，地主階級通過占有土地而控製著賴以在土地生存的人——農民的行為。統治階級指在生產資料上占統治地位的階級。既然他們掌握了生產資料，也就具有了控製他人行為的能力。在階級社會裏，政府總是那些在經濟上處於統治地位的階級利益的政治代表。借助於政府，統治階級也由生產資料的所有者變成了社會的統治者。此外，政府還通過法律，倫理道德等思想工具，控製著人們的思想。
在多數情況下，政府的公共管理職能和階級統治職能是統一的。這是因為，首先，即使統治階級的個體，在公共事務上也是無能為力的，而需要依靠政府力量；其次，統治階級的共同利益與社會的公共利益通常具有一致性。例如，保護土地私有製度既是地主階級的共同利益，也是公共利益，因為，若政府不對個人無償強占他人土地的行為加以限製，就會破壞封建製的基礎。而在水災麵前，無論是地主，還是貧民都難以幸免；最後，統治階級為了維護整體利益，就必須應用政府權威，限止個人的放縱行為。這些都表明，公共利益與統治階級的利益並不總是衝突的，而在多數情況下是一致的。當然，一旦在兩者發生衝突時，政府會毫不留情地放棄公共利益而轉向保護統治階級利益。
滿洲貴族的“圈地”事件
曆史上，在清朝滿洲貴族入關後，曾發生滿洲貴族“圈地”事件。我們知道，當時，清朝屬於農奴製社會，而中原地區已進入封建社會有上千年了。在滿洲貴族入主中原後，一些貴族試圖在漢族地區推行用農奴製，甚至毀田為牧場，同時也為解決八旗官兵生計。於是，在定都北京後，清朝統治者決定強占北京附近土地。遂於順治二年(1645年)下圈地令，該令規定，近京各州縣的漢人無主荒地全部予以圈占，分給東來諸王兵丁人等。之後，清政府又在順治四年、八年兩次頒布圈地令。根據上述命令，旗人攜繩騎馬，大規模地圈量占奪漢人土地。很多農民田地被占，流離失所，饑寒迫身。他們又被淪為滿洲貴族的包衣(類似於農奴)。有些漢人地主為求得政治庇護，還帶地投充。以後，清政府改變了圈地的經營方式，組織田莊。莊分為大莊(地420—720畝)、半莊(地240—360畝)，把土地撥給八旗王公、宗室，由內務府統一將所收地租分給王公宗室，而大部分落入了貴族和官員之手。
圈地主要在近京三五百裏內，有順天、保定、承德、永平、河間等府(今北京、河北及遼寧西南部)，圈占總數達16萬多頃(另一說為19萬多頃)。此外，駐防外地的八旗，也在山東、山西、陝西、江蘇、寧夏等進行過圈地，但規模較小。圈地給漢族人民帶來極大痛苦，田主被逐出家門，背井離鄉，因而紛紛反抗。
圈地的嚴重後果也引起了統治集團內部的鬥爭，一些有識的滿洲貴族從維護政權的長期性出發，主張采用漢族製度治理國家，停止野蠻的、倒退的圈地。到順治四年，大規模圈地已停止，但仍有零碎的圈地、帶地投充。直到康熙二十四年（1685年）四月，清政府頒布了永不許再圈地的命令後，圈地才停止。曆時約40年。
這一事件表明，落後民族入侵先進民族往往會造成生產力倒退，但最終將被先進民族同化，同時也說明，保護土地私有製是封建社會的基本公共事務，即使外來民族也不得不按此規則辦事，否則就無法維持其統治。
（二）公共事務
政府是公共事務管理機關，公共權力來自公共事務。
1.公共事務的概念
公共事務也稱為公務，指在私人社會裏，企業和個人所不願做、不能做、做不了，但又是經濟和社會發展所必不可少的事務。如國防、外交、行政、立法和司法、治安、氣象、水利、道路等。公共事務體現了全體居民的利益——公共利益。對這一概念，我們可作如下理解：
（1）社會存在著三大主體。主體是哲學、法學、經濟學、管理學等共用的詞彙。對主體有兩種解釋：一是指有意識和行為能力的人。“人”既指自然人，也指獨立組織。二是指事物的主要部分。本書主要指前者。現代社會是由三類“人”，即政府、企業和個人家庭構成的。其中，家庭是社會主體。企業是具有獨立的資產和收入，獨立承擔民事責任的組織，屬於經濟主體，在大多數情況下，稱之為法人。此外，政府是有獨立的資產和收入，因而具有獨立的利益，並承擔著管理公共事務的責任，因而也是社會主體。
（2）公共事務是雖然社會必需，但又是其他兩個主體不願辦、不能辦、辦不了的事務。這就是說：
一是在社會和經濟生活中，有此事務雖然必不可少，但卻是企業和個人所不願做的。在西方有句名言：“陽光是最好的消毒劑，路燈是最好的警察。”可見，路燈是城市不可或缺的，但它也是個人所不願辦的。因為，在晚上，要維持路燈光明就必須有電力，要支付電費。由於路燈具有外部效應，辦路燈者是不可能通過向受益人(過路者)收費來支付電費，因而是個人所不願意辦的。類似的還有國防、基礎科學研究、行政管理等。一般地說，凡是具有外部性的服務都具有這一特點，它們隻能由政府辦。在政府管理上，將這類事務稱為公共事務。
二是有些事務個人雖然願意辦，但從維護公共利益角度，不能讓他辦的。例如，街道(含上下水)建設和維護具有公益性，投入成本很高，雖然某些個人有投資能力，但若由他們辦，就可能會通過收費方式，向付費者(富人)提供上下水服務，而將窮人(無力付費者)拋到一邊，這就損害了全體居民利益。因此，社會從維護公共利益出發，對這類事務，即使個人願意辦，也是不能交給他們去辦的。
三是有些事務是個人辦不了的。雖然某些事務從長遠看是可以收回投資的，但因其投資過大或回收期過長，如鐵路的投資回收期長達100年，因而從風險角度，它是個人不願意辦的。
在社會的三大主體中，有些事務既是經濟和社會發展中必不可少的，但又是企業和個人家庭所不願辦、不能辦、辦不了的，因而它隻能由第三個主體——政府來辦。這類事務，我們就稱為公共事務。政府辦理了這類事務，就具有了公共性，並受到人民尊敬和敬仰，在人民群眾中具有了權威性。在西方，公共事務概念至少在18世紀就已產生，當時稱為“社會事務”。
在中華民族曆史上，水利是重大的公共事務。相傳在遠古時代，洪水肆虐神州大地，人民生靈塗炭。在禹之前，雖然堯、舜等部族首領都進行過治水，但終不得要領而失敗。大禹領導人民治水13年，三過家門而不入，疏通了九州河道，根治水患。於是，他在人民心中成了有非凡能力的人——神，成為當然的統治者。既然他獲得了統治權，就下令殺死不服從命令的“防風氏”首領。此外，在中國曆史上，還有神農氏教人製作耒耜，種植莊稼，嚐百草而教人治病，他也被人們尊為統治者。
2 200多年前，李冰父子在蜀地領導人民修建了水利樞紐，他們巧妙地利用了都江堰地區的山川地形，將岷江水引入成都平原，能灌能排，工程通過裝載有卵石的竹籠堤壩，可以根據外江的水流大小和內江的水量需要及時調整進水量，並設計了砂石沉澱池，使得外江水中的砂石能及時清除，從而保證了工程的長期運行。都江堰水利工程的建設，使成都平原成為千裏沃野，旱澇保收的“天府之國”。這一工程使用至今，並經曆了2008年“5·12汶川大地震”的考驗。
當某件千萬人期望，而又無能為力的事為政府所做成時，人民就認為他是有無限的能力的神，政府也就獲得了無上的地位，成為淩駕於社會之上的組織。例如，李冰父子就被尊為神。在都江堰市，至今仍有塑著李冰父子像的廟宇，並世世代代接受人間香火。事實上，李冰父子隻是辦了公共水利這一事務。
（3）公共事務是那些體現公共利益的事務。公共事務是相對於私人事務而言的。就是說，在我們麵前有兩類事務：一類是私人事務，指私人(企業和個人家庭)能夠辦，辦得了的事，它體現了私人利益。對於這類事務，政府在必要時可以幫他們建立規則，但由私人或企業去辦，否則就是越俎代庖。另一類是公共事務，由於它們體現了公共利益，是私人不能辦，辦不了的。從公共利益出發，政府應將這類事務接過來，並理直氣壯地宣布為自己的事，並努力辦好它。
總之，將“個人能辦事務交給個人，將個人不能辦的事務交給政府辦”，這既是區分公共事務與私人事務的基本界限，也是建立公共政策的基本依據。若政府超越了這一界限，辦理了私人事務，就不僅辦不了，而且辦不好。
2.公共事務的特點
公共事務的特點是相對於私人事務而言的，歸納起來，它具有如下特點：
（1）公共性。這是指與私人事務相對應，體現公共利益的事務。事務隻有超越了私人利益，才稱為公共事務。公共利益指全體居民的共同利益。公共事務就像陽光和空氣，是人人受益，但人們往往並不感到其存在價值的東西，隻有失去它時才知道多麼寶貴。公共事務的這一特點使之具備了“免費搭車”效應，為此，政府用於維護這類事務的費用，需要以稅收等強製方式由每個居民分擔。
公共事務的公共性也與這類事務的基礎性、長遠性有關。基礎性指公共事務是最基本的社會事務，是任何個人、企業都離不開的，如治安、街道等。而都江堰水利工程就是農業的基礎性事務。因為，它隻是解決了農業對水的需求問題，至於種什麼農作物，收成怎樣，那是農民家庭自己的事。
長遠性指公共事務是體現長遠利益的事務，它就是為了彌補企業、個人追求現實、短期利益的缺陷而存在的，體現了社會的長遠利益和發展方向。正是由於公共事務具有基礎性和長遠性，因而管理公共事務的政府就獲得了權威和尊敬，成為淩駕於社會之上的組織。
（2）勞務性。這是指公共事務屬於服務或勞務類產品。勞務產品是與物質產品相對應的大類。它與物質商品一樣，屬於勞動成果；它能滿足他人消費需求；與物質產品一樣，勞務產品的生產也有一定成本，因而具有價值和使用價值。
勞務產品與物質產品的區別：
① 物質產品是有形的，具有實物形態，而勞務產品不具有實物形態，因而也稱為無形產品；
② 在時空上，物質產品的生產和消費兩個環節可以分離，啤酒的生產可以在甲地，而消費在乙地，而勞務產品不可分離，因而具有“瞬時壟斷性”。勞務產品這一的特點使我們無法儲存這類產品。
按性質，勞務產品可分為直接勞務產品和間接勞務產品，前者如理發、旅館等，後者如治安等。直接勞務產品是生產者直接向消費者提供的服務，由於它受益對象確定，服務關係明確，因而它通常屬於私人事務。間接勞務產品由於無直接受益對象，受益人不十分確定，因而生產者可同時向許多人提供，所以它具有外部性特點。
在這裏，我們有必要進一步討論公共事務管理與公共服務的關係。簡單地說，公共事務管理也就是“做事”，比如，政府的水利事務，就是管好水，例如，建設和管理水利設施，管理好水庫，及時蓄水和供水，做好預測水情和水資源調度，做好地下水資源的普查、規劃，做好地下取水的管理等，這些都是十分具體的管理的事務工作，因而稱為公共事務管理。而公共服務指人們從這些服務中獲得的收益，即政府辦理公共事務後，人們獲得的收益。比如，政府的水資源的保護和調度的工作做好了，居民就能獲得潔淨的飲用水，若政府水資源管理和調度有方，社會就可以將旱澇災害危害的損失減輕到最低，這就是人民所獲得的收益。又如，治安作為政府事務，公安部門從事的是戶口遷移中登記、戶口清查、身份證發放和核查等戶籍管理，以及對刑事案件的逐個偵破，依法抓捕聚眾鬧事者等具體事件，而根據“違法犯罪的人越少，社會就越安全”的理論，公安部門隻要將這些事做好了，違法犯罪者少了，你的環境就變得比較安全了，這就是公共服務。
因此，對政府來說，管理公共事務也就是“做事”，而提供公共服務是指做事所產生的後果，即社會效果。兩者存在著前因後果關係。公共政策重點要弄清的是政府應當怎樣去做事，誰將從中獲益等問題，至於每個人從這一服務中獲得利益的量是多少，是很難說清楚的，通常也沒有必要去計算它。
從公共事務的勞務性質表明它主要提供的是間接勞務產品。比如，雖然政府為了生產公共產品需要建設某些設備設施，但除了少數例外，這些設施主要是用於提供服務的。比如，政府修建公路的目的，是提供你的汽車順利通過的服務，而不是將公路的某一公裏歸你所有。由於在你在消費公路的同時，其他人也在消費，因而政府的交通服務屬於間接產品。所以，雖然有時建設公共事務管理體係的費用是昂貴，但因它可以滿足許多人的消費需求，因而分攤給每個成員的成本是有限的。
（3）受托責任。與私人事務不同，公共事務屬於政府受托管理的事務。這就是說，政府是受人民之托來管理這類事務的，政府是人民福祉的受托人，憲法就是受托書。公共事務的受托責任特點，既表現於政府管理的範圍上，也表現於資金籌措上。比如，稅收可以解釋為委托費用，它是由委托人——人民，向受托人——政府支付的，因而預算資金被解釋為“納稅人委托政府管理的錢”。正是由於這種委托代理關係的存在，因此，人民是有權監督政府工作的，在我國是通過其代表機構——各級人大來行使。當然，人民也有權知道政府將自己的錢用於哪裏，因而，他們對政府活動和預算收支有知情權。
正是公共事務的受托責任特點，因而政府的執政黨必須從維護公共利益出發來考慮問題，決定政策。公共權力是人民賦予的，它隻能用於公共用途，而不能為個人，或者一些人謀利益，否則就是辜負了人民的委托，也將受到法律追訴。也正是公共事務具有受托責任特點，因而政府應當公開政務信息、財政信息和人事信息，接受人民的監督。
（4）專屬性。這是指管理公共事務是政府的專屬權。管理公共事務既是政府的責任，又是權利。從權利說，政府享有法定的管理公共事務權利，除此之外的任何企業、個人是不得享有的。比如，政府有權依據法律程序宣布某些行為為非法，對違反者進行拘捕，並宣布有罪，但個人、企業卻無權這樣做，否則，就是“私設公堂”。政府可依法征稅，但企業、個人卻無此項權利，也不得收取“保護費”，否則將受到嚴厲打擊。公共事務的專屬性使政府具有了壟斷性，在市場經濟下，政府屬於非市場部門，許多市場原則對他們是不適用的。
應當指出，公共性、勞務性、受托責任和專屬性是區分私人事務與公共事務的基本標準，若某一事務同時符合這四個標準的必是公共事務，否則就不是，或可能不是公共事務。正是這些特點，管理公共事務的政府就具有了權威性。
3.公共事務與公共品的關係
公共事務與公共品(服務)是兩個有密切聯係，但又有區別的概念。公共品是1950年代美國學者P·薩謬爾遜提出的，在這以前，西方學者主要研究的是公共事務。薩謬爾遜認為，由於公共服務是由政府生產的，為此，我們也可將政府服務視為某種產品，但它並非市場買賣，而是由政府供給方式提供的，故稱為公共品。
公共品實質上指政府提供的服務。公共品理論的核心是有產品生產和消費的方式。研究公共事務，從而獲得了一些不同於以往的結論。比如，公共事務既然可以看作是產品，就可以研究它的生產成本，以及這些產品在消費中如何分擔成本的問題。這就可以引入經濟學的某些分析方法。因此，公共品理論將經濟學方法引入公共管理分析，是具有劃時代意義的。
然而，由於公共品是從服務或勞務的視角研究公共事務的，而公共事務是從政府管理的角度來研究的，因而兩者在視角上是有差異的。由於公共服務亦即公共品，因而在前文中，我們分析的公共事務與公共服務之間的差異三點結論，也適用於對公共事務與公共品的分析上，兩者之間存在著前因後果的關係。
具體地說，公共事務是討論政府管什麼。“管什麼”是政府職能問題，十分重要。而公共服務是其社會後果，即取得什麼結果。由於“做什麼事”與“取得什麼結果”是兩件事。因而，在政府行政上就存在著以下可能：
① 政府管的事和花錢合理，並取得了相應結果或效果；
② 雖然政府管的事很多，也很努力，花錢不少，但由於路徑、方法不合理，獲得的結果，即公共服務卻不理想，甚至相反。這說明，在政府行政上，路徑和方法很重要，公共政策就是由路徑和方法兩個問題而產生的。
二、政府發展的三個階段
在馬克思看來，政府屬於上層建築，它遠離經濟基礎。在政府產生以後，它會朝著兩個方向發展：一是政策和管理適應經濟基礎的要求，這時經濟獲得發展，社會獲得進步；二是政策和管理逆向經濟基礎的要求，這時，經濟發展將受到阻礙，政府將最終滅亡。在社會改革中，經濟基礎是活躍的，能動的，雖然從長遠看，上層建築是適應經濟基礎的，但是，由於政府改革會受到政治等因素幹擾，因而通常是緩慢的，滯後的。這也就是上層建築必須適應經濟基礎的著名觀點。
在人類社會變遷中，公共事務並非一成不變的，而是隨著經濟和社會結構變化而發展，其領域是不斷擴展的。大體上，人類社會的發展可分為農耕經濟時代、工業經濟時代和後工業時代三個階段，與之相適應，產生了統治型、管理型和服務型等三種類型政府，不同的政府，在公共事務的內容上差異較大。
（一）統治型政府
這是一種與農耕經濟時代相聯係的政府，它橫跨了奴隸社會和封建社會。典型的統治型政府產生於封建社會，是一種與小生產農業相適應的，以中央統治為核心的政府行政模式。統治型政府的特點：
(1) 行政關係根據“君權神授，主權在君”的原則建立。
(2) 以對人的統治為中心。無論是奴隸社會對人的直接統治，還是封建社會通過土地占有而建立的對人統治，都是以對人統治為中心的。
(3) 統治機構是以官僚的人身依附為特征而建立的。由於統治型政府需要有一個強大的統治機器，包括皇帝、官吏、軍隊等來治理國家，這就涉及政府如何去建立統治機構的問題。在中國封建社會裏，士族是特殊的官僚集團，它來自讀書人群體，是官吏的後備隊，政府通過科舉從士族中篩選官僚。科舉製度的優點是使政府既代表地主階級利益，又避免了因直接從地主階層中選拔官員而產生的“門閥”鬥爭，以至於毀壞了國家（在兩漢時期，官員是通過地方官從豪門、望族中推薦的。由於不同門閥代表了不同的地方集團的利益，因而，從中央到地方，門閥鬥爭一直十分激烈，結果是削弱了中央政權的統治，使政權“短命”。——作者注）。但是，科舉製也使官吏變成了皇帝的奴仆，皇帝不僅擁有官職升遷、賞罰等資源，而且有生殺予奪的權力。對違反皇帝意誌的官吏，往往通過“抄家”、“滅族”等殘酷處罰來顯示人身依附關係的存在（中國古代“抄家”和“滅族”經常是伴隨使用的，目的是時刻提醒官員，他們的財產、生命，直至家族都屬於國王。史書中，秦始皇開始有“族誅”的酷法，先是“夷三族”，後代越來越酷，由滅三族、滅五族，發展到誅九族。“九族”通常指父三族、母三族、妻三族。而株連最多的，是明成祖殺方孝孺“誅其十族”，一次被殺者達七百多人。——筆者注）。通過人身依附，皇帝在控製官吏的同時，也通過他們控製了人民，從而建立起以王權為中心的中央集權政府。可見，官僚的人身依附性也是統治型政府的特點。
(4) 以派遣方式任命官員。這就是，從中央到地方官員都來自皇帝派遣。派遣製的核心是上司對下屬的控製。上司既掌握著官員升遷和屬於官員“利益”的各種資源：收入、獎勵、名譽、地位等資源，又是指揮者，因此，除了少數例外，官員的基本責任是“為上服務”。從這點說，統治型政府本質上是官僚政府。
在統治型政府下，公共事務的規模很小，主要是維護土地私有製，防務、治安和骨幹水利工程建設和維護，以及文字、語言、曆法、天文等方麵。
（二）管理型政府
管理型政府是與工業經濟社會相適應的，以公共事務管理為中心，以命令-執行為特征的行政範式。它是西方在“工業革命”後，由資產階級創建的。
西方工業革命後，隨著科學和技術的應用，社會的經濟發展速度加快，這就出現了兩大轉變：一是農業社會向工業社會轉變；二是經濟中心由農村向城市轉變。隨著工商業擴展，政府的稅收急劇增加，同時，公共事務也在擴張，項目也越來越多。
① 與工商業經濟相關的法律事務越來越多，如合同法、票據法、金融法，以及開設相關法庭等。
② 與城市發展相關的事務越來越多，如城市的建設、規劃、住房、治安、道路、路燈、電力供應，上下水管理、城市交通建設和管理，以及公共衛生事務。隨著城市人口增長，流感、天花、瘧疾、傷寒、肺結核、霍亂、黃熱病等流行病日益突出，這就要求政府承擔起管理公共衛生的事務。
③ 教育、就業、科技、濟貧等成為政府的基本公共事務。由於以上事務是在農耕社會裏不存在或不必重視的，而現在已成為重要的政府事務，這就促使政府的重點由統治轉向管理公共事務，從而形成管理型政府。
在我國，雖然在中國共產黨的領導下，推翻封建統治和王權，取消了人身依附，建立了新民主主義國家，但由於當時采用的是“以階級鬥爭為綱”路線和“計劃經濟”製度，而這些製度實質上是統治型政府的延續。為此，直到1979年改革開放，國家轉向以經濟建設為中心，我國才進入管理型政府階段。
（三）服務型政府
服務型政府是一種與後工業經濟社會相適應的，從政府提供公共服務觀念出發，以公共委托代理為特征的政府行政範式。
1.是與後工業經濟社會相適應的政府行政模式
後工業經濟社會也稱後工業社會、知識經濟時代、信息時代等，最早是由美國社會學家丹尼爾·貝爾在1973年出版《後工業社會的來臨》一書中提出的。後工業社會指通過經濟和科技發展，一國進入了經濟充分發展，科技大量應用，勞動生產率較高，貧富差異相對縮小的社會形態。後工業社會是工業社會的高級階段。通常，人均GDP、貧富差異、生產領域中“藍領”與“白領”之比和服務產業占GDP比重，是評價後工業社會的重要指標。服務型政府就是與之相適應的政府行政模式。