（3）利益範圍窄、代價範圍寬；
（4）利益範圍窄、代價範圍窄。
從縱向看，公共利益與公共代價分布的基本類型有：
（1）當前利益大、代價小；長遠利益小、代價大。
（2）經常性利益大、經常性代價小；或者反之。
為此，在設計公共政策時：
（1）既不能完全按照等價交換原則分配利益和代價；也不能完全不考慮利益和代價的交換。
（2）應該努力尋求相關利益各方在特定時間段內所能接受，至少是能容忍的公共政策。
3.文本表達的規範性
這主要指：
（1）以政策目標或特征來命名公共政策，以使人們能夠容易地將它與原有政策或其他相關的政策區別開來。
（2）政策文本的結構應符合形式邏輯要求，包括政策目標、政策主體、政策的客體、政策的內容、政策的邊界（本政策與相關政策的界限）應當是明晰的，內部邏輯結構保持和諧一致。
（3）區分“一般”與“特例”。在政策文本中，在政策處理上應將對一般的處理與對特例的處理區分開來。“特例”應采用列舉方式，指出相應的政策處理方式。“特例”的列舉應當全麵，因為，凡沒有納入列舉的，公共部門就按“一般”來處理。
第二節法律、製度與公共政策
一、法律與公共政策的關係
法律（含行政法規）與公共政策是什麼關係？這一直是個難題。自D·伊斯頓提出公共政策是對全社會的價值的權威配置以來，許多著作將公共政策變成了收錄法律和法規的大成，一個重要的問題是他們不了解這兩者的差異。這點，在早期的公共政策著作中比較普遍。
一些學者之所以產生認識上的誤差，將法律與公共政策混為一談，據分析，其理由大體有：一是從內容看，法律屬於行為規則，這與公共政策的行為準則無實質區別；二是從主體看，法律是由國家（政府）製定的，與公共政策的製定具有同一性；三是從實施看，法律的實施具有廣泛性，並包括公共部門在內。
然而，我們認為，法律與公共政策是兩個有相關性的獨立範疇，其理由為：
（一）作用點不同
法律是從社會利益最低要求出發的行為規則，它起著對所有社會主體——政府、企業和個人的規範作用；而公共政策是從社會發展的方向出發的行為準則，它的適用對象是政府部門及其機關人員，雖然它對全社會的行為能起到指引作用和評價作用，但這一作用方式畢竟是間接的。比如，我國的房價政策中，在限製炒房上，政府並未規定禁止炒房——若要做到這點，就必須進行立法，而是規定了政府的房產登記機關對購買了超過第二套房屋的人不予登記——這是限製公共部門的行為，雖然它並未限製私人購房，但卻起到了限製炒房，引導社會行為的作用。因此，公共政策與法律兩者的作用點是有差異的。法律既不等於，也不可能替代公共政策。
這就告訴我們，市場經濟下矛盾錯綜複雜，我們需要法律來規範政府、企業和個人的基本行為關係，保護各主體的合法利益，但也應當看到，法律隻是規定了人們行為的最低標準——違法與合法，僅有這些，麵對複雜的社會矛盾人們仍然會無所適從或迷失方向，這就需要政府通過公共政策去指引人們正確地認識形勢，指引基層政府正確地製定政策，在社會問題麵前找到正確方向。總之，現代政府要管理好公共事務，就既需要發揮法律作用，也要發揮公共政策的作用。
（二）表達意誌方式不同
雖然法律和公共政策都起著規範行為的作用，但兩者的表達意誌方式是不同的。從製定方式看，法律是由立法機關製定的，它用於規範人與人，人與自然的基本關係，表達的是政府的總體意誌，而公共政策是由各級政府（黨委）製定的，它既可用於表達中央政府的意誌，也可用於表達本級政府的意誌。
（三）適用對象不同
從適用對象看，法律雖然有時也用於規定要做什麼，但重點是規定人們不能做什麼，否則將受到怎樣的處罰的，以建立法律秩序。而公共政策主要用於明確政府行動方向、目標和計劃的，隻適用於公共部門。
行為理論認為，按對行為的規則，我們通常將它分為“應當做什麼”、“可以做什麼”和“不能做什麼”三類。其中，“可以做什麼”指具有選擇性的行為領域，人們可以根據自己的利益，決定做或不做。
。在我國，雖然法律的許多條文是用於描述可以做什麼，或鼓勵做什麼的，但具有實質意義的條款是規定哪些是不能做的，否則將會受到法律懲罰。因而，我們將法律稱為行為規則，它適用於全體居民。而公共政策是從“應當做什麼”來建立規則的，而在“應當做什麼”和“不能做什麼”之間，還有一個“可以做什麼”的廣泛地帶。為此，公共政策隻適用於政府行為，而將“可以做什麼”的選擇權，交給了企業和個人家庭，他們可以根據自己的利益決定選擇做什麼，並受到公共政策的引導和製約。
正是在行為規則上這一差異的存在，因而人們習慣於將法律稱為行為規則，而將公共政策稱為行為準則，也正是法律與公共政策在行為限製上的這一差異，這就形成了兩者的不可替代性和互補性。這就是說，雖然法律中包括了公共政策的某些內容，但法律不等於公共政策，公共事務更不等於法律。在國內外一些教科書中，將兩者混淆，甚至將公共政策教材變成了法律文本的集合，是一種誤導。
但是，法律與公共政策畢竟都是用於約束行為的，因而兩者存在著內在聯係，這是不言而喻的。通常，公共政策具有更多的靈活性、適時性，為此，我國政府（執政黨）通常總是先將某些重大觀點、立場和規則通過公共政策予以公布和實施，並將那些通過一個階段實施而較成熟的公共政策，通過立法建議途徑，向人大提出立法提案，並經過全國人大的相應立法程序而成為法律。改革開放是重要的公共政策，是1979年中共十一屆三中全會提出來的，但它並未列入1982年憲法。經過12年的實施，直到1993年，國家才將“堅持人民民主專政，堅持社會主義道路，堅持改革開放，不斷完善社會主義的各項製度”（中華人民共和國憲法修正案（1993年）第3條：“我國正處於社會主義初級階段。國家的根本任務是，根據建設有中國特色社會主義的理論，集中力量進行社會主義現代化建設。中國各族人民將繼續在中國共產黨領導下，在馬克思列寧主義、毛澤東思想指引下，堅持人民民主專政，堅持社會主義道路，堅持改革開放，不斷完善社會主義的各項製度，發展社會主義民主，健全社會主義法製，自力更生，艱苦奮鬥，逐步實現工業、農業、國防和科學技術的現代化，把我國建設成為富強、民主、文明的社會主義國家。”引自全國人大網站www.ce.cn/xwzx/gnsz/szyw/200706。）寫入《憲法修正案》。可見，政府（執政黨）隻是將某些比較成熟的公共政策列入法律。
又如，中共十七大提出了建設社會主義新農村、實現基本公共服務均等化等政策是從現階段的國情，尤其是改革開放以來隨著經濟增長，社會矛盾也逐漸積累的現實國情，結合黨的全民共同富裕的目標提出來的。這一政策要求各級政府預算製訂過程中，必須重視並采取切實有效的措施，努力消除社會分配不公矛盾，但尚未寫入法律。還應指出，並非所有的公共政策都能夠進行立法的。
二、製度與公共政策
（一）製度是公共政策的重要來源
製度是廣義的概念，指用於調整人與人，人與自然關係的行為規則。凡是組織都需要有製度。按製定單位，它可分為企業管理製度和行政管理製度。行政管理製度包括行政法律法規和行政規章，如條例、辦法、通知、通告，以及工作製度等。在這裏，我們主要討論行政規章，製度與公共政策存在著密切關係。
（1）公共政策必須借助於製度才能固定下來，並變成政府行為。沒有製度支撐的公共政策隻是標語口號。
（2）公共政策要通過製度才能證明其價值，並檢驗其可行性。
（3）製度作為行為規則，用於告訴人們應當做什麼，不應當做什麼，即行為選擇，這與公共政策的行為準則要求是一致的。因而，製度，尤其是政府頒布的各項行政製度是體現公共政策的重要方式。
（二）製度不等於公共政策
雖然行政製度與公共政策有密切聯係，但不等於公共政策。
（1）公共政策屬於行為準則，而行政製度屬於行為規則。雖然兩者隻是一字之差，卻包含如下區別：前者著重於判斷作用，是對過去的行為而言，而後者著重於引導作用，是對於未來行為而言。雖然判斷作用也能警示後人，但能在多大程度上限製今後行為卻很難說。例如，雖然政府頒布了一係列反腐、防腐的製度，但是，我國政府腐敗問題依然嚴峻，每年有一批貪官落馬，這說明現行製度的作用更著重於反腐，而不是防腐。
（2）製度既可能體現公共政策，也可能不體現公共政策。雖然製度是體現公共政策的重要方式，但它能否體現公共政策要求是另一碼事。這也說明了兩者有相對獨立性，何況，政府有些行政製度，如公文管理製度等，體現的是行政管理一般要求，而與政策無關。
（3）公共政策也包括政府的大型計劃，這不屬於製度的範圍。
通過以上分析，我們可以得出這樣的結論：製度，尤其是政府製定的各項規章製度是公共政策的重要載體，但它並不等於公共政策。公共政策主要體現於製度建設中的某些原理、路徑和行動計劃上，但公共政策實施中的製度屬於公共管理，而非屬於公共政策。
三、公共政策與政府（執政黨）決策
通常認為，政府（執政黨）的決策，如決議、決定、通知等屬於公共政策。這一說法是有一定道理的。因為，從行為科學角度，決策是政府在做或不做某件事上的行為選擇。將政府（執政黨）決策歸納為公共政策，也符合T·戴伊“凡是政府決定做，或者不做某件事的行為就是公共政策”定義的。但是，我們還應注意兩點。
（1）政府（執政黨）決策的內容廣泛，有的是在事關國家、民族命運的重大決定，如關於完善社會主義市場經濟體製的路線、方向等；有的是具體決策，如政府是否建設，或在哪裏建設公廁、菜場等決策，雖然有時也涉及公共政策，但一般認為屬於公共管理問題。
（2）在大多數情況下，政府（執政黨）決策或決議隻是方向，提出政策目標，而不是完整的公共政策，從決議到公共政策，存在一個論證、完善的過程。有關這點，請參看本書第一章。
可見，政府（執政黨）的決議或決策是公共政策的重要來源，但並不等於公共政策，公共政策有自己的規則，隻有符合規則的才是公共政策，否則就不屬於公共政策，而不應當動輒套上公共政策帽子。
通過以上對法律、製度和政府決議的對比，我們可以看出，公共政策是聯係政治學、行政學的獨立範疇，它與法律、行政決策和行政製度等有天然聯係，但畢竟公共政策是獨立的學科，有自己獨立研究對象和研究方法，若非如此，這一學科就會失去存在意義。而我們的以上分析就是要尋找它存在的價值。
第三節公共政策的分類
我國的公共政策按內容分類比較混亂，一些教材沿用的是製度的分類辦法，致使公共政策的關係說不清楚。既然公共政策是獨立範疇，而且其內容廣泛，“上至天文地理，下至雞毛蒜皮”，且各類政策在目的和方式上存在很大差異，這就需要研究公共政策的科學分類。
一、按政策的適用分類
按製定機關，我們可以分為全國性、地方性公共政策。
（一）全國性公共政策
這是指由中共中央、國務院、全國人大、國務院及有關部委，以及最高人民法院、最高人民檢察院製定的，適用於全國各級政府的公共政策。需要指出的是，全國性公共政策不隻指中央政府的公共政策文本，也指各級地方政府為使中央政策適用於本地區而製定的補充文本。
（二）地方性公共政策
這是指由地方各級黨委、政府及其相關部門，以及地方各級人大、地方各級法院、檢察院製定的公共政策，它適用於本地區。在我國，地方政府由省級、市級、縣級、鄉鎮等四級政府組成，為此，地方性公共政策可具體分為省級政策、市縣政策等。
在我國，雖然重大問題的決策權在中央和國務院，但在許多地方性問題上，地方政府仍擁有較大的決策權，而且，即使全國性公共政策，在實施上，中央也給予地方政府足夠的自由量裁權，為此，我們將地方政府製定或地方政府按裁量權解釋的政策，統稱為地方政策。
二、按公共政策的用途分類
按公共政策的用途，可以分為總體政策、部門政策和業務政策等三個層次。無論是政府的總體政策，還是部門政策和業務政策，都應當是包括政策目標、政策要素和政策方案在內的完整政策。
（一）總體政策
總體政策也稱為宏觀政策，指用於調整國民經濟運行中的政策，如貨幣政策、反周期性經濟政策、公平與均等化政策、區域發展政策等。此外，政府的五年計劃也是重要的總體政策。
（二）部門政策
部門政策是指與部門和各項事業發展相聯係的政策，如教育發展政策、衛生政策、社會保障政策、農業政策、林業政策、水利和水資源政策、對外經濟與貿易政策等。部門政策通常不僅涉及部門下屬的事業單位的發展和改革，而且還涉及財政資金管理、人事管理等政策。
（三）業務政策
業務政策是指部門以下，體現於具體的業務管理上的政策，如投資和項目政策、能源消耗政策，財稅政策等。
三、按指向的公共品性質分類
公共品亦稱為公共產品，它是從市場觀點所描述的政府公共事務。公共品是指與私人品相對立，具有非排他性和非競爭性特點，用於滿足社會公共消費需要的物品或勞務。按政策所指向的公共品性質，公共政策可分為純公共品政策、準公共品政策、俱樂部產品政策等三類。
（一）純公共品政策
按P·薩繆爾遜在1945年提出的公共品兩個標準：非排他性和非競爭性標準（馬國賢：《財政學原理》，中國財政經濟出版社，1988，第53頁。），純公共品指同時具備非排他性和非競爭性特點的公共事務，如國防、社會治安、行政管理、基礎科學研究、社會科學研究、立法、司法、環保等。因此，純公共品政策指有關純公共品的生產和供給政策。這類事務的資金需要由預算提供，並納入政府管理。
（二）準公共品政策
準公共品也稱為混合公共品，指具備非排他性和非競爭性兩個特點中的一個，另一個不具備，或不完全具備，或雖然兩個特點都不完全具備，但具有較大的外部收益的那些產品。如教育、道路、橋梁等。準公共品政策包括它的生產政策和提供政策。其中，準公共品生產可以由政府生產（公共生產）、私人生產（含非營利組織生產）兩類；準公共品的提供可以分為公共提供（政府無償供給）、混合提供（以非營利價格供給，成本由政府和受益者共同分擔）和市場提供（以營利性價格供給，由受益者支付價格）等三類。這是最為複雜的公共政策問題。
（三）俱樂部產品政策
俱樂部產品指那些雖然具有私人品的特點，但並不強烈，受益人相對固定，且受益者與受損者的利益相互抵消的私人品。如高爾夫球俱樂部、小型農田水利、行業協會等。俱樂部產品政策指事關其生產和提供的政策。雖然俱樂部產品屬於私人品，但包含了共同利益，如小流域內的各農戶灌溉與排水因各戶的作物、用水量、用水時間的需求不同，因而存在著矛盾，若不能及時調解就會積累起來，甚至引發村與村械鬥。為此，政府需要通過建立鄉規民約等為之提供公共服務，排解矛盾。俱樂部產品的提供費用應當由受益者分擔，有時，政府也通過補貼來支持其發展。
第四節公共政策要素
公共政策不同於標語口號，而是政府付諸實施的目標或行為準則。通常，一項公共政策的內容應當包括政策目標、政策對象、政策方案和利益機製等四部分。習慣上，我們稱之為公共政策要素。
公共政策屬於應用型學科，每項公共政策應是由這四個要素組成的完整的體係。在第一章中，我們初步接觸到公共政策四要素，本章則進一步展開對其內容分析，以使讀者對它有更清晰的了解。
一、政策目標
（一）什麼是政策目標
政策目標是政策所闡明的要達到的或預期的結果。目標通常可以分為長遠目標、具體目標和行政目標等。目標是指示行為的，也是評價行為的依據。管理學認為，管理的基本問題是設定合理的目標。有了目標才能決定你上哪裏去，有了目標才能評價你現時行為對錯，而沒有目標，也就無所謂對錯。這點同樣適用於政策學科。沒有政策目標，或者目標過於抽象，就無法發揮公共政策的指引作用和約束作用。因此，沒有目標也就沒有政策。政策目標可以在政策文本中顯示，也可以隱含在公共政策文本中，這時稱為隱含的政策目標。
公共政策理論的一個重要觀點為：政策目標與現實經濟和社會生活中的問題有關。就是說，政策目標來自問題，它或許是人們對經濟和社會生活不滿，或許是經濟運行環節上出現了矛盾或不協調，或許是某些現象背離社會發展要求，我們要解決問題，改善管理，就應確立新的政策目標。而在確立政策目標之前，我們必須確定它們是真問題，還是偽問題。從問題開始確立政策目標，這也就是問題導向的政策分析方法。
政策目標也與政策所要調整的對象（行為、事件）有關。對複雜的經濟和社會問題，有時我們需要從多角度進行行為調整，這時的政策目標可能是多元的。
（二）製定公共政策目標應遵循的原則
1.適切性原則
每一公共政策都包含了一定的公共利益，但是，我們要提出明確的公共政策目標有時卻並不容易。適切性指公共政策目標是能夠達到的，否則，若政策目標過於遠大，人們就會感到它“懸在空中”，永遠實現不了，如果這樣，對它也就失去了興趣。適切性原則還指公共政策目標既要保證先進性，同時又要與政府的行政能力、財力水平、自然和社會經濟條件、人民群眾的認識水平相適應，因而它們是可行的。公共政策目標並非越先進越好，適切的政策就是最好的政策。脫離了以上條件，而一味追求理想目標的公共政策，必然是脫離實際的政策，隻能作為“花瓶”，是無法起到引導、規範政府行為作用的。
2.一致性原則
一致性原則包括以下三項內容：一是公共政策必須符合公共利益，並與既有政策具有方向上的一致性和繼承性。因而，人們從現實的政策出發，對新的政策感到能夠接受或者至少能夠承受。如果這樣，政策過渡，即從舊政策就能比較容易的過渡到新政策。二是構成政策的各要素，政策目標、政策路徑和行動計劃、利益機製等應圍繞政策目標設計，保持邏輯上的一致性。就是說，政策路徑要足以支撐政策目標，行動計劃應足以支撐政策路徑。政策的利益機製應當與政策路徑的方向一致，與行動計劃作用機製一致。應當避免那種四個要素互不協調、南轅北轍的公共政策，因為，這種在邏輯上相互抵消的政策將導致失敗。三是公共政策目標應當與環境（人文環境、自然環境）以及其他社會政策保持協調一致。若它與其他社會政策不一致，則應當調整相關政策，使之形成和諧的政策體係。
3.漸進性原則
漸進性原則指公共政策目標設計必須按漸進論要求，在解決公共政策的長遠目標與現實目標關係上，將長遠目標分成若幹階段，在這個階段的目標達到後，才提出下一階段的目標。通常，公共政策目標包括理想目標和現實目標。理想目標應當保持先進性，而近期目標應當是在近期內可行的。這是一種“小步快走”的漸進策略。
二、政策路徑
由於政策工具是政策路徑的具體化，因此，我們在習慣上將路徑和政策工具統稱為政策路徑。其中，政策工具附屬於政策路徑。
（一）政策路徑
政策路徑有時也稱為策略，指公共政策是通過作用於什麼人，以怎樣的思路和方式來實現其目標。事物運行過程總是與一定的外部條件相聯係的，有時我們可通過給予某種外力而改變其運動軌跡，這也就是路徑。
采用何種政策路徑，是公共政策建設的核心。“條條大路通羅馬”，說明實現政策目標的路徑有時有多條，但有些路徑是少慢差費的，關鍵是我們能否通過政策研究，找到一個最為合理、有效的政策路徑。公共政策無先進與落後之分，有效的就是好政策。
我們說，公共政策是稀缺資源，就是因為有時找到合適的政策路徑是困難的，因為，政策目標與政策路徑之間，有時並非是“頭痛醫頭，腳痛醫腳”式的對應關係，而最優的政策路徑往往就在身邊，可是我們卻“眾裏尋他千百度。驀然回首，那人卻在，燈火闌珊處”。（辛棄疾：《青玉案·元夕》。）
政策路徑包括策略選擇，也包括政策工具、行政能力和財力上的可行性。隻有具備了這些內容，公共政策才有了明確的路徑。環太湖流域是中國經濟的心髒地帶，它集中了如上海、蘇州、無錫、杭州、嘉興、紹興、湖州等一批著名城市，這一地區的財政收入約占全國1/4—1/5。城市水源主要來自太湖，為此，太湖流域的水治理具有特殊重要意義。由於它屬於水網地區，水的流動性使得政府治理汙染的難度加大。為此，在環太湖流域的環保上，我們可以選擇不同的政策路徑：
（1）讓太湖周圍一定範圍內（如現行規定為5公裏），凡是汙染企業必須關停或搬遷。這是從根本上控製了太湖的汙染源的措施。
（2）規定“誰汙染，誰治理”，要求每個企業必須有自己的治汙設施，並監測其排水。對於未達到標準排放的企業，予以罰款或征收環境稅。
（3）以城市，而不是以單個企業為環保監測對象，規定城市是環保責任主體，就是說，若其排出的水達不到清水標準的，城市政府就必須承擔責任。國家按汙染指數（COD）建立排汙權製度，按照“誰排放，誰出錢”原則來控製流入太湖的汙染物總量，對達不到排放標準的，城市應當向國家支付治汙費。這就是說，城市必須為流入太湖的汙染物付出代價。至於城市內部怎樣去消化，如建立汙水處理中心，還是要求企業自己建立治理汙水，或停辦等，可以由城市政府自己決定。
雖然三個路徑都可以減少汙染，但真正要治理環太湖汙染，應當同時采用第一和第三種路徑。
（二）政策工具
政策工具也稱為政策手段，是政策路徑的具體化，指公共政策的實施需要的手段或方式。
1.法律手段
法律是體現公共利益，實現政府意誌的重要手段，也是重要的政策工具。政府可以通過法律，將公共政策最大限度地貫徹下去，並變成直接適用於所有社會成員的行為規則，這比起公共政策要先約束公共部門行為，然後，由其影響社會成員的行為來，法律更具有直接約束的優點。此外，政府還可以通過法律的修訂，或者改變解釋權、自由裁量權等，變更部分法律的實施方式，達到實施公共政策的目的。例如，黃賭毒的流行將危害社會，是造成社會不安定的重要因素。政府依法管製和查處黃色書刊、黃色影像製品等是減少和消除其流通的有效措施。為此，隻要條件許可，法律應是首選的公共政策工具。
但是，法律作為政策工具也受到以下限製：一是它的適用範圍受到法律的限製，法律不禁止的，政府就不能強製地解釋為禁止行為；二是法律變動有複雜的程序，時間長，有時後果存在不確定性，因而對那些具有應急性質的政策來說是不適合的；三是法律作為公共管理手段，主要是從最低要求來設計禁止行為的，而公共政策是從最高要求，即“應當做什麼”來建立規則的，由於兩者間有一塊“可以做什麼”的廣闊中間地帶，這就限製了法律的政策工具作用。為此，行為規則若不存在“可以做什麼”這一中間地帶的，必可以用法律工具來實施。然而，由於符合這種情況的並不多，也就決定了以法律體現公共政策上的有限性。而這一原理也是中外共同適用的。有關這方麵的內容，讀者可參考本章第二節。
2.財政稅收手段
財政稅收是通過利益引導來實施公共政策的，比起行政命令來更具有柔性，因而是“柔性政策工具”。比如，實施某項政策會使一些人受益，另一些人受損，為此，利益受損者會反對該政策，從而造成實施阻力。若政府對受損者給予一定的財政補貼，就可以減少阻力，使之順利地貫徹下去。財政稅收手段包括預算平衡、預算撥款、預算補助、轉移支付、政府采購、國庫集中收付，以及稅收、行政性收費、服務收費等。由於財政收支直接會影響個人、企業等主體的利益，通過利益調整能影響各社會主體行為，因而，適度地應用稅收、收費和預算等手段，發揮它們對經濟和社會行為的支持、鼓勵、促進和限製作用，有時能起到事半功倍的效果。
但是，財政稅收手段的政策手段作用有時是有限的。一是它受到法律和政府財力的限製。稅收手段受法律約束，地方政府沒有稅收立法權，減免稅也隻能在法律授權範圍內；地方政府的財政補貼措施會受到財力總量，預算程序等約束。二是長時間地、單一地使用財政補貼手段，易產生“邊際效用遞減”效應，使財政資金效率下降。三是雖然上級政府對下級政府的轉移支付具有促進公平和效率的作用，但也會產生“零和博弈”的副作用，而達不到政策設計者增加某一資金投入總量的初衷。邊際效用遞減規律
邊際效用遞減規律指隨著投入的增加，雖然總效用是增加的，但每一投入單位產生的效用（邊際效用）呈遞減。
3.金融手段
通過對貸款總量、貸款條件的變動，以及利息、準備金等金融杠杆的調節，可以對受益人行為起一定引導作用。尤其是在控製或促進經濟發展，控製通貨膨脹等方麵，金融手段有重要作用。
但是，金融手段的作用是有限定的。
一是它的作用主體是銀行，手段主要是貸款、存款、利率和控製存款準備金率等，對於沒有貸款的企業和個人是基本不起作用的；
二是安全性、盈利性、流動性是金融資金的本質特征。為此，過度地應用金融手段，可能影響銀行資金安全，造成巨大的貸款風險，甚至導致銀行破產，而銀行破產將帶來嚴重的經濟衝擊；
三是過度地發放貸款，它在有利於經濟發展的同時，也會因貨幣投放過多而加劇通貨膨脹；
四是金融手段的各種工具存款、貸款等是建立在商業信用上的，受趨利性支配，各種金融工具和衍生工具本身就存在著信用膨脹，形成“泡沫經濟”的可能。而一旦“泡沫經濟”破裂，就會對實體經濟造成嚴重損害，導致全麵的經濟危機。
我們一方麵要充分發揮金融手段的作用，但另一方麵也應看到，其政策工具作用是受限的有條件的，過度地使用它會產生有害的結果。
4.公共管製
政府管製指政府通過價格管製、開業登記管製、經營管製等，支持或限製某些行為，借以引導社會行為的措施。公共管理是重要的政策工具。例如，政府通過對某些居民必需品，如電力、煤氣等價格的管製，可以起到穩定物價的作用。政府加強對金融行業的入門管製，即規定它們應達到的注冊登記的資本金、條件經營等方麵要求，可以減少因金融機構過多、過濫而帶來的金融無序化；政府的其他管製措施，如在電力、土地、自來水提供等方麵給予優惠或者限製條件等應用得當，就可以起到拒絕引進汙染企業，而鼓勵優良業績的企事業進入的作用。因而，公共管製是我國廣泛使用的政策工具。
但是，公共管製的工具作用是受限的，過度地使用它可能引起以下不良後果：一是它在起到穩定物價作用的同時，也存在著扭曲價格，釋放錯誤的價格和市場信息，從而誤導生產和消費者的作用；二是對有些服務價格，若無稅收、財政等措施配套，而僅僅靠價格管製是難以奏效的，因為，服務產品是無形的，收費方式靈活多樣，即使政府製定的服務收費標準，在收費上也仍有逃避管製的方法。醫療服務上，政府為了控製醫療價格，體現為民服務，衛生和物價部門製定了醫療服務的收費價格。但醫院卻可以利用醫療信息上的不對稱，將這些損失轉移到藥品價格中。而一旦政府開始控製藥品價格，醫院就會采取更加隱蔽的手段，要求病人作更多的檢查來逃避管製。這種類似於迪斯尼動畫片中“貓與老鼠博弈”式的遊戲，既說明了公共管製在醫療服務上的失靈，也說明了公共管製存在著某些局限性。
那麼，我們能否在通過運用市場競爭手段，在醫療服務價格控製上做得更好呢？
答案為：辦法是有的。因為，藥品價格虛高問題雖然看起來問題在醫院，但根源在醫藥生產和流通機製上。比如，省政府有關部門若能打破醫藥商品采購上的壟斷，招募20—30家藥品供應商在本地運行，同時，建立基於網絡的透明的藥品采購平台，讓其在網絡上公布各自的藥品采購價格，使本地區各類醫院可以直接從網上議價，政府采購中心監管其采購協議和結算價格，及時吊銷那些不符合規則的，或銷售假冒偽劣藥品的運營商的資格，對進行非法交易的醫院、藥品生產商及時處置，就可以建立起基於公平競爭的藥品采購秩序。可見，競爭機製是治理藥品價格虛高的有效路徑。
這一討論題告訴我們，單打一的政策工具，有時是無法解決複雜的公共管理問題的，這就需要應用多種工具，並形成組合效應。5.行政手段
行政手段指政府運用自身權威，通過決議、命令、行政規則、製度等，直接規定公共部門的行為，使公共政策得以貫徹實施。本質上，公共政策就是約束公共部門的行為規則，它主要靠行政來貫徹，即使是采用財政稅收等非行政性手段，在實施中也要靠行政強製貫徹，因而行政手段是實施公共政策的基本工具。
與其他政策工具相比，行政手段具有強製性，統一性特點，因而通過它可以將公共政策及時地層層貫徹下去，並使政府意誌迅速變為公共部門的統一行為。
一般地說，公共政策主要是用於約束公共部門行為的，但在特殊時期，如戰爭時期、國家經濟困難時期、動亂時期等，政府可以直接通過公共政策向人民傳達意誌，起著領導和組織人民或約束幹部行為的作用。例如，在社會嚴重動亂期間，政府可以依法發布穩定社會的各項政策，並通過行政手段將幹部、群眾組織起來與動亂分子作鬥爭，對違反者給予必要的暫時處理措施。這時，公共政策就對於所有的黨員、幹部和全體居民都具有了約束力。這時的政策靠的是行政手段。
盡管行政手段是實施公共政策的基本手段，但是也存在著某些缺點：一是行政手段采用的是命令—執行方式，具有強製性特點。這雖然十分必要，但過度采用行政手段方式會引起執行者的抵觸或反感，而且，行政手段在層層貫徹過程中，會產生信息傳導中的損失，在多級政府下政策會被層層“修正”，而產生“政策變形”；二是行政手段是一種基於對上負責，而不是對結果負責的工作模式，過度強調對上負責，尤其是那些本身存在著某些缺陷的公共政策，強製地貫徹實施，更易產生官僚主義、浪費等問題；三是我們知道，公共政策是調整利益關係的重要手段，這就是說，它或多或少地會涉及一些人獲益，另一些人受損，在這時，光靠行政強製將難以有效貫徹。這說明，有時行政手段的作用是有限的，而需要其他政策工具配合，給受損者合理補償。這點，對經濟類政策更是這樣。