本章是第一章的繼續，重點討論公共政策的特點、作用，並展開對公共政策與政府行政的其他手段，諸如法律、行政規則的關係，政策構成的四大要素，以及構成公共政策的兩個基本部分：社會經濟政策、財政政策的研究。
第一節公共政策的背景、特點和作用
一、公共政策形成的三大背景
歸納起來，公共政策學科是由政治學、公共管理學和經濟學三大背景構成的，它們的存在和鬥爭，對公共政策的影響很大。美國學者羅森布隆也提出：政策評估的目的——檢視某項政策是否達成預期影響，及檢視政策的執行是否妥適，分別從管理、政治、法律觀點探討政策評估意義（（台）林錦慧：政策執行與評估講授大綱 http：// [email protected]。）。
（一）政治與公共政策
政治通常包含兩層意思：一是指公共利益和公共關係，孫中山先生曾說過：“政就是眾人之事，治是管理，政治就是管理眾人之事”（任德厚：《政治學》，三民書局，2001，第4頁。）；二是指上層建築領域中各權力主體為維護自身利益的特定行為以及由此結成的特定關係，亦即統治。統治指一些人對另一些人的思想和行為的控製。階級鬥爭，政治體製、憲法和黨派團體，意識形態、宗教等都屬於政治範疇，政治學是研究這類問題的學科。
（1）公共政策是由政府和執政黨製定，並表達意誌的重要方式。美國學者威爾遜認為：公共政策是由政治家，即具有立法權者製定的，由行政人員執行的法律和法規。（伍啟元：《公共政策》，商務印書館，1989，第4頁。）因而，早期的公共政策隸屬於政治學科。雖然在1930年代，學術界在采用了“政治-行政兩分法”，即政治是公共決策，行政是公共執行的理論後，公共政策學科被歸入行政學科，但與政治的密切聯係，要求我們從政治角度去研究公共政策的可行性。 這就是說，由於社會主體的利益是多元的，因此，公共政策製定者在設計政策時，應當體現各政治集團的利益，並找到“妥協點”。為此，一個好的公共政策往往是那種各方麵不滿意，但又各方勉強“過得去”的政策。因為，若在此上再做修改，就會因過度損害某一方利益而使得政策“難產”。
（2）一國的政治製度和政體規定了公共政策的內容和範圍，也影響著公共政策的效果。例如，在地方自治政體下，中央的公共政策可及範圍僅限於中央本級，而在統一領導的政體下，中央的公共政策可及範圍通達各級政府。同樣是遏製通脹政策，兩種政體所采用的政策路徑和政策工具是不同的。
（3）公共政策總是圍繞著重大的政治利益或政治事件建立的。執政黨是統治階級的政治代表，他們的利益判斷會影響公共政策的走向。可見，政治是公共政策的重要依據。
但是，公共政策不等於政治。首先，政治是廣泛的領域，公共政策是執政黨表達意誌的重要方式，但並非唯一方式，還可通過其他方式如憲政、政體、意識形態等表達；其次，雖然公共政策是實現政治目的的重要手段，但它有自身規律，並受行政程序、執行條件等製約，而不是執政者能夠隨心所欲。這一分析告訴我們：政治是決定公共政策的重要依據，但兩者有各自的活動範圍。
（二）公共管理與公共政策
公共管理也稱政府管理或政府行政，是由行政部門通過行政製度實施的。在我國，政府是行政部門的統稱，這與西方的政府是指立法、司法和行政部門是不同的，為此，我們可以用政府與公共政策的關係來說明公共政策與公共管理的關係。
公共管理（行政）對公共政策有決定作用。首先，政府作為社會的三大主體之一，是有獨立利益的。在大多數情況下，公共政策是由政府製定並執行的，或由執政黨提出建議，由政府製定公共政策的。行政人員對公共政策的認可還是抵觸，將直接關係到公共政策的實施效果；其次，公共政策的作用是引導、規範行政行為，是公共管理的方向和依據。可見，政府是公共政策的母體，公共政策是公共管理的手段。
但是，公共政策並不等於公共管理。首先，公共管理有許多手段，如行政命令、人事、法律、管製等，公共政策隻是其中之一；其次，公共管理是從控製、指揮、協調、監督等環節來管理公共事務的，包括管事、管人和管財產（資源）等三方麵事務，其內容有的與公共政策重合，如處理公文，召開會議，管理公共財產等，但有的則不屬於公共政策範圍。
雖然政府是公共政策之母體，公共政策與公共管理的內容存在著重合和交叉，但它們畢竟是兩個範疇，具有相互不可替代性。這點是我們必須厘清的。
（三）經濟與公共政策
經濟也是決定公共政策的重要依據。
（1）經濟發展決定了政策路徑。公共政策包括經濟政策、社會政策和資源政策等三類，其中經濟活動是經濟政策的對象，此外，其他兩類政策也受經濟製約。例如，就業、社會保險等是社會政策，而一國的社會保險政策不隻取決於當政者意願，更取決於社會供養能力，而這一能力又取決於經濟發展水平，為此，我國應根據不同經濟發展階段采取不同的養老保險政策。
（2）經濟關係決定了公共政策的內容。這就是經濟越是發展，經濟關係就越是複雜，公共政策就越是必要，這點讀者可參見第一章。
（3）在公共政策分析中，我們需要大量借用經濟學的原理和方法論。從這點也可看出經濟活動對公共政策的影響力。比如：1990年代，一些學者提出了建設全國性的，以征收社會保險稅為主的社會保障製度的方案，但是，由於當時我國的經濟發展水平尚不高，有70%人口在農村，他們無繳納社會保險金能力，但一旦建立全國性社會保障製度，他們作為公民，就有權利享有社會保障。就是說，若當時建立全國性的養老保險製度，那麼，我們就麵臨著要以30%人口繳納的養老保險金去供養100%人口的製度難題。這顯然是不可能的。
為此，國家隻能放棄全國統一，而是選擇次等的，要求各城市建立自己的養老保險製度的政策。而這樣做，等於將農村人口排除在城市養老保險製度之外，同時，也造成人口流動上的某些障礙。但這必然的，也是政府迫不得已的。
到2010年，我國的城市人口已達到了總人口70%，財政收入達8.3萬億元，加上2010年國家出台了社會保險法，這樣，建立一個覆蓋全社會的國家養老保險製度的條件就初步具備。以上分析表明，政治、公共管理（行政）和經濟是公共政策的三大製約力量，也是公共政策的三大依據，為此公共政策必須按此規律辦事。但是，公共政策並不是“生存在三者夾縫中的，無所作為的‘小魚’”。
二、公共政策的特點
與行政製度等規則相比，公共政策的特點可歸納如下。
（一）公共性
公共性是公共政策的基本特點，指它應當體現公共利益。在本書第一章中我們指出，公共政策是政府的執政黨基於公共利益及其自身利益而製定的行為規則。這就是說，公共利益是公共政策的靈魂，若一項政策不能體現公共利益，就不應稱為公共政策。而不能體現公共利益的政府，我們就稱之為“私人政府”。比如，1949年以前以國民黨為代表的國民政府，由於它代表的是封建買辦的利益，因而在建國初期，馬寅初先生寫的財政學新論中，被斥之為代表蔣宋孔陳四大家族利益的“私人政府”。
那麼，什麼是公共利益，公共政策應如何體現公共利益呢？
公共利益指全體居民的共同利益，而公共政策是體現公共利益的重要手段。公共利益是區別公共政策，還是私人政策的標誌。
1.利益上的公共性
利益是相對於不同的主體而言的，按主體分類，我們可以分為公共利益、私人利益和共同利益三類。其中，公共利益指全體居民的利益，具有公共性，它由政府來維護；而私人利益和共同利益屬於個人、家庭，或者一部分人的利益，兩者雖然表現形式不同，但均屬於私人利益的範疇，它們應當由個人、家庭，或組織來維護。利益的公共性（屬於全體居民）是區分公共利益與共同利益（屬於部分居民）的重要標誌，也是製定公共政策的重要依據。但是，由於公共利益與共同利益的界限有時不易區分，政府在製訂公共政策時，會將企業或組織利益說成公共利益。若某一措施並非全體居民受益，而是部分人受益，就不屬於公共利益。
2.利益上的不可分割性
雖然代表共同利益的物質載體——共有財產不一定能分割，但至少從法律意義上是可以量化到組織各成員的，而且，一旦需要，組織可以通過財產轉讓等手段將它貨幣化，將貨幣分割到組織成員。可見，共同利益具有可分割性特點。但是，由於一些公共財產，如鐵路、國防等難以分割和量化到個人，因而公共利益具有不可分割性。例如，任何社會成員都會從安定的社會環境中獲得利益，但究竟某人從治安服務中獲益多大，卻無人能算清。由於富人有財產要看護，而窮人卻沒有，因而我們隻能根據財產狀況，做出富人獲益比窮人更大的模糊結論。其原因就在於公共利益具有不可分割性，難以量化到具體的個人。
3.利益的外部性
外部性指經濟和社會活動對非當事人，即對第三者的影響。若這一影響為正，稱為正外部性，若為負，則稱為負外部性。對組織而言，雖然在維護共同利益時，個人或許做出某些犧牲，但從全體看，犧牲與獲利是對等的，因而共同利益具有內部性。或者說，若一個組織的利益具有外部性，除非社會采取了必要的補償措施，否則組織將難以持續。
公共利益的外部性與公共服務和間接服務有關，它體現了社會的全局和長遠利益。在市場經濟下，由於私人利益是現實、短視的，社會在保護它們的同時，還應建立公共利益機製。公共利益與私人利益，就像陰與陽、黑夜與白天一樣缺一不可。公共利益的上述特點不僅使我們知道了什麼是公共利益，公共利益與私人利益，尤其是組織利益的關係，而且為我們評價某一政策是否屬於公共事務提供了依據。就是說，若某一政策脫離了這三個特征，就不再具有“公共”屬性，盡管人們會冠以公共政策之名，但實際上不屬於公共事務，而是私人組織的政策。“政績工程”不屬於公共政策範疇。目前，一些地方往往以公共政策為名，掩蓋其謀私利之實，其中，政績工程就是突出例子。某些領導運用公共權力，將公款用於建設標誌性工程，以示政績。由於這些標誌性工程的受益者並非本地區全體居民，而是少數人，或者根本沒有價值，隻是為少數人樹立形象，因而它不屬於公共政策。
既然如此，根據“誰受益，誰付款”的原則，“政績工程”的投資不應由政府承擔，而應當由那些受益者負擔。
（二）權威性
權威（authority）的本意指權力和威勢，《呂氏春秋》雲：“萬邪並起，權威分移。”（《呂氏春秋·審分》。）恩格斯在《反杜林論》中說：“一方麵是一定的權威，不管它是怎樣形成的，另一方麵是一定的服從，這兩者都是我們所必需的。”（《馬克思恩格斯選集》，第3卷，1995，第226頁。）在現代，權威指在一定範圍裏最有地位的，是人們值得信賴的，並引以為行為標準的人或事物。由於權威是排他的，因而權威性也可以理解為代表最高意誌，具有排他性。
公共政策的權威性表現於：
（1）它是用於約束政府行為的。我們知道，政府是社會的權威機關，而能夠約束權威機關的公共政策，必定是在一定行政區域內 （國家、省、市縣等）具有最高地位的，更具權威性的準則。
（2）公共政策是由執政黨和政府製定，並經一定形式形成的，它是執政黨和政府集體意誌，而不是來自個別人意誌的產物。因此，公共政策體現的是該級政府的最高意誌，具有最高的排他性。何況，重大的公共政策來自深思熟慮，並經曆了起草試點、討論通過，修改定稿等過程，而非某人即席發揮，這就保證了公共政策的正確性，而正確性是權威性的條件。
（3）公共政策的權威性也與它具有包括政策目標、政策路徑、政策方案、利益機身等四部分在內的完整邏輯體係有關。我們知道，邏輯具有征服人的力量。這一邏輯體係使公共政策具有高的可信度。我們從公共政策應用的廣泛性，即既可應用於政府計劃、行政規則的製定中，也可體現於法律、行政法規中，也可看出公共政策的權威性。
權威性是公共政策的重要特點。在經濟和社會變動比較激烈，社會矛盾比較集中的時期，好的公共政策不僅起著約束政府行政的作用，而且它猶如大海上的燈塔，茫茫黑夜中的明燈，照耀和指引著人們的前進方向。使人們看到了方向和希望，並在其指引下團結起來。公共政策的這一作用是其他政府管理方式所無法替代的。
（三）普適性
公共政策的普適性指：
（1）公共政策在一定範圍內是普遍適用的，亦即相同的人，遇到相同的事，適用於同一解決方法。公共政策隻有具備這點才具有普遍價值，並對政府機關、公務員行為具有普遍約束力。但是，公共政策的普適範圍是受限於製定機關的，例如，中央製定的政策具有全國普適性，而地方政府製定的政策隻適用於地方政府行政。
（2）指公共政策作為行為準則，具有行為約束上的普適性。它既可以作為獨立的行為準則，用於政府的大型計劃或行政製度建設，也可以作為法律、法規的實體內容，用於法律建設上。
必須指出，由於經濟和社會是發展的，就是說，這時製定的公共政策，可能再過一個階段就不再適用，此外，在我國地域廣泛，地區間經濟和社會發展的差異很大，這個地區適用的政策，到另一地區就可能不再適用，這就使得公共政策在保持普適性上存在著一定困難。
麵對這一情況，我們該怎樣去處理好政策的普適性與實用性關係呢？對此，我們有以下體會：
一是處理好一般與特例的關係。我們要保持公共政策的普適性，就應注意處理好原則性與靈活性，即一般規則與特例的關係。一般規則指這一規則應當普遍適用，而特例指不適用該規則的少數例外。由於特例會破壞規則，因而，在設計公共政策時，必須對不適合本規定的特殊情況進行一一列舉，並對其加以一一規定。這就是說，凡是不屬於特例的，公共部門就必須無條件地執行該公共政策。
二是賦予地方政府一定的政策自由裁量權。使之能夠在不違背總要求的前提下，在一定範圍內，結合本地實際去製定政策。
三是製定政策應以典型案例為先導。與時行的觀點，將普遍情況作為政策對象的觀點相反，我們認為，典型案例在政策分析和政策製定中具有重要作用。它對於我們了解現存問題，分析原因有重要意義。隻要我們找到典型案例的合理政策路徑，通過類比，就可以將適用麵擴展到各種不典型的情況。而將普遍情況作為政策對象的做法，往往因為缺乏針對性而導致政策失敗。
（四）穩定性
公共政策的穩定性特點包括以下三層意思：
（1）公共政策在一定時間內必須相對穩定，使人們有所遵循，而不能朝令夕改，使人無所適從。這點既是行為規則的一般要求，也是公共政策的要求。
（2）每項公共政策總是與特定的曆史、經濟和社會條件、自然環境條件等相聯係的，隨著以上條件的變化，公共政策也會發生變化，因而改革是必然的。這就是說，公共政策是有時效性的。但是，在公共政策必須變化時，應當保持漸進性和政策上的連續性，以漸進策略去引導人民應對新形勢，克服新困難。
（3）保持公共政策的原則性、方向性特點。公共政策的穩定性是與權威性有內在聯係的。公共政策是用於規定政府行政的目標、路徑，原則和步驟等方向性問題的，而不是規定具體操作的。一般地說，在政府行政中，原則性、方向性問題是相對穩定的，而方法性、操作性問題受環境、時間的影響較大。為此，公共政策是可能保持相對穩定的。反之，若公共政策製定者忽略了這點，朝令夕改，或政策變動過快、過急而無連續性，就會失去它在人們的心目中“值得信賴的，引以為行為標準的”的地位。而破壞了公共政策的權威性，等於損毀了政府形象。可見，保持公共政策的穩定性，既有條件，也有必要。
當前，有些人不了解公共政策的穩定性特點，偏愛“新官上任三把火”，通過否定前任政策來樹立“形象”，結果造成了幹部、群眾的思想混亂，關係緊張。這恰恰說明，穩定性是公共政策的基本特點之一，也是必須遵循的規則之一。
公共政策具有公共性、普適性、權威性和穩定性特點。這些特點也為我們提供了評價公共政策的標準：若不能同時符合以上四個特點，則無論他是否冠之以公共政策，實質上都不是公共政策，或者至少不是真正意義上的公共政策。同時，以上四個特點，也使得我們比較容易地將它與法律、行政規則等區別開來。
三、公共政策的作用
（一）公共政策是公共管理的重要手段
公共管理也稱為政府管理，有時也稱為政府行政。雖然公共管理與政府行政在內容，對象上有許多地方是重合的，但兩者仍有差異。公共管理指對公共部門的管理，公共部門既包括行政，也包括司法和立法部門，而政府行政僅限於對政府機構（行政部門），即政府對職能部門及附屬機構的管理。因此，本書所說的公共管理，包括政府行政，指以政府行政為主體的公共部門管理。
通常，公共管理主要有三種形式：法律手段、行政手段和財政稅收等經濟手段。在現代公共管理下，以上三種管理都離不開公共政策。
以法律為例，雖然它作為一般行為規則，包含了公平、正義等普遍原則，但在如何結合中國國情，優化地用好這一工具，解決現實的經濟和社會問題上需要依據公共政策。再從立法程序看，除了基本法外，法律應由國務院提交草案，人大三審通過，而其核心內容是將公共政策法律化、固定化。可見，公共政策是核心。政府以公共政策為實體法的基本內容，為立法部門提供依據，並借助於法律進行行政管理。
從行政手段來看，它通常由實體性內容，即指示“哪些事可以辦，應當辦或不能辦”和程序性內容，即指示“如何辦”兩個方麵構成的。習慣上，我們將實體性內容稱為政策或公共政策。由此，我們也可以看出公共政策是行政手段的核心問題。
從經濟手段看，雖然從形式上，我國政府的財政預算是由人大審議通過的，它表現了政府意誌，但是，若我們進一步這一分析預算背後的各項支出數字，就不難發現，預算安排的依據是公共政策，就是說，政府預算的收支無一不與公共政策無關。
如果說，法律、行政和經濟手段是公共管理的基本手段，那麼，公共政策並非是在此之外增加的手段，而是貫穿在以上三種管理手段之中的“靈魂”，或“手段的手段”。從這點說，公共政策是公共管理的手段。從環保法修訂看公共政策的作用
在實體法建設上，我國最早的環保法是全國人大1979年通過的《中華人民共和國環境保護法（試行）》。該法是按“誰汙染，誰治理，地方監督”原則立法的，要求每個企業建造排汙設施，否則就不能存在。但是，由於排汙企業有的有能力建設排汙設施，有的卻無能力，即使建立排汙設施的企業，也因處理批量等原因，很少能達到有效治理，加上監督困難和地方利益等，因而實際上難以執行。
針對這一情況，全國人大在1989年《環境保護法》中，提出了“排汙權”概念，實行“誰汙染，誰付款，政府統一治理與單位治理相結合”的原則。如環保法第二十八條指出，“排放汙染物超過國家或者地方規定的汙染物排放標準的企業事業單位，依照國家規定繳納超標準排汙費，並負責治理”。第二十九條“對造成環境嚴重汙染的企業事業單位，限期治理”。（http：///www.envir.gov.cn/。）這表明，地方政府不隻是監督者，更是治理汙染的責任人。中小企業排出的一般“三廢”，是可以通過購買排汙權而獲得允許範圍內的排汙的，政府應將這筆錢用於建設三廢處理中心（如汙水處理廠等），並補助其運行。這一改革最初來自無錫等市的汙水處理政策改革實踐，成果為國務院采納並體現於向全國人大提交的環保法草案中，最終由全國人大形成法律。該法實施後，中國的環境保護有了很大起色。
我們從該案例中可看出，從1979年《環境保護法（試行）》到1989年《環境保護法》修改的是公共政策內容，而非法律形式。可見，公共政策在法律建設中的重要地位。
（二）公共政策是政府決議到實施的中間環節，具有約束性和指引性作用
執政黨和政府意誌需要通過公共政策來體現，公共政策對政府行為具有約束和引導作用。
（1）黨和政府的意誌是需要表達的，這不但指對重大事件要有明確的立場，而且要告訴人民正確地認識形勢和執政黨和政府正在采取或將要采取的對策。借以統一思想，引導輿論。
（2）公共政策是表達執政黨和政府意誌的重要方式。政府聲明、決議等都是表達意誌的方式，但是它們比較籠統，難以使人們弄清政府究竟應當做什麼。而公共政策可以通過公共政策目標、路徑和政策方案等，清楚地表明政府想做什麼，為什麼做，將怎麼做等。為此，個人能通過利益分析去自覺地調整行為，適應政策。公共政策在這方麵的作用，有時是政府聲明、決議等無法替代的。
（3）從黨和政府決議與公共政策的關係看，一般地說，決議或決策主要確定政策走向，而要變成政府行為，就必須經過以下環節：
① 指出解決問題的最優路徑，並根據路徑，製定出製度框架或行動計劃。從而形成一個完整的公共政策體係和行動路線圖；
② 實施行動計劃，使之轉化為具體的政府行為。
可見，公共政策是從決議到實施的中間環節，公共政策要回答的是“我們應怎樣去做（路徑）”，“我們在做這件事時應注意什麼”等基本問題。缺乏公共政策支撐，則決議隻能停留在標語口號上。例如，在穩定城市商品房房價上，我們可以有多種路徑：一是通過控製需求來控製房價。在這方麵，我們又可以分為可以采用控製有效需求和控製投機性需求等兩個路徑。二是通過增加供給來降低房價。三是同時采取幾個方麵的措施。這將是力度最大，也是風險最大的。因為房價低迷可能會引發經濟衰退。公共政策就是要在權衡利弊的基礎上，提供合理的政策路徑。公共政策的上述特殊地位，決定了它具有約束性和指引性，公共政策的約束性指對公務員和行政部門行為具有約束作用，而指引性作用指通過公布公共政策，對社會企業和居民的行為起引導作用。好的公共政策猶如在黑夜裏茫茫大海上的燈塔，照亮著人們的前進方向。公共政策的指引作用，尤其是在經濟發展到一定階段，社會矛盾比較突出，族群對立，人們對未來比較迷茫時，或者在人們在經濟關係中迷失自我時，或者某一宏觀調控政策在執行一定時間，並取得一定效果後，人們對是否要繼續下去發生疑問時，尤為重要。“你是燈塔，照耀著黎明前的海洋；你是舵手，掌握著航行的方向。年輕的中國共產黨，你就是核心，你就是方向。我們永遠跟著你走，人類一定解放！我們永遠跟著你走，人類一定解放。”這是一首流行於1950年代的歌頌中國共產黨的歌曲，當時，人人都會唱這首歌曲。人們之所以從肺腑深處流淌出對年輕中國共產黨的信任和熱愛，以燈塔、舵手、核心等詞彙歌頌它，是因為它勇於麵對黑暗的，分裂的，腐敗的舊社會，承擔起建立一個統一的，繁榮富強的新中國的曆史使命，是它沒有私利，而完全以公共利益為黨的利益的價值觀，以天下為己任的寬廣胸懷，在此基礎上的堅持真理，不斷修正錯誤的作風，以及由此而形成的一套正確的，符合實際的公共政策。燈塔、舵手等詞，也是對公共政策的作用的描述。對於執政黨而言，良好的政策，自然會起到良好的約束、引導作用。而堅持這點，中國共產黨才能繼續帶領全國人民克服一個又一個困難，朝著建設繁榮富強新中國的目標前進。
公共政策是具有約束和引導作用的。這一作用也是政府管理的其他手段難以替代的。因而是我們必須加以重視，在建設服務型政府的過程中充分加以利用的。
（三）公共政策對和諧社會建設具有重要意義
建設社會主義和諧社會是中共十六屆三中全會提出來的。其背景是隨著經濟的發展使社會的物質財富總量增加，社會在邁向富裕的同時，存在著三大矛盾：
① 收入分配上的矛盾，城鄉矛盾、地區矛盾、不同人群的矛盾；
② 人與自然的矛盾，城市發展與土地資源保護矛盾、水資源的城鄉矛盾、汙染問題、水土流失和荒漠化問題等；
③ 人民與政府的矛盾，官僚主義、浪費和腐敗。隨著時間推移，這些矛盾也在積累，為此，必須建立縮小和化解矛盾的機製。
建設社會主義和諧社會就是在這一背景提出來的，其本身就是政策目標。在構建和諧社會中，公共政策是可起重要作用的。
（1）從大的社會背景看，中國的市場經濟發展已經形成了不同的利益集團。公共政策就是要明確和確認其合法利益，並加以保護，同時，限製其壟斷利益，並防止給國民經濟帶來的危害。
（2）政府需要從正義和公平出發，借助於公共政策，調整三大矛盾的關係，借以有效地化解社會矛盾，使社會達到協調平衡、健康向上、充滿活力、良性互動的和諧狀態。進入21世紀以來，我國一二線城市的商品房價過快上漲，不僅涉及利益的再分配，更涉及我國城市化進程。我們知道，城市化是一國經濟現代化過程中的重要內容，而勞動力要從農村轉向城市，除了就業外，還必須有住房。年輕人到城市工作，開始收入不高，這就有一個如何在城市站住腳跟的問題。而房價過高，雖然有利於城市政府籌措資金，但也起到了提高進入城市的“門檻”，將許多人，尤其是年輕人排除在城市之外的作用，這顯然是與城市化要求相背離的，也是阻礙城市化進程的問題。
可見，“房價必須與城市化進程，人們的購買水平相適應，房價必須穩定”這是公共利益，也是中國現代化進程中必須貫徹的基本政策。穩定房價不隻是經濟問題，也是建設和諧社會過程中的重大政治問題，中國的市場經濟不可能像西方那樣將房地產價格作為經濟測量的“方向標”，而應當使之回歸“普通商品”，靠其需求增長來推動經濟持續發展。顯然，這是符合中國特色的政策路徑。
圍繞著這一政策，2008年，國務院提出了穩定房價的方針，並采取了一方麵限製個人炒房，提高按揭貸款的條件，控製資金供給等措施，遏製不合理需求；另一方麵增加商品房的土地供給，並加大廉租房、經濟適用房建設等措施，以使得城市的房屋供求趨向平衡，從而達到控製房價的目的。
然而，這些措施對傳統的土地單一供給下壟斷經營而獲得暴利的房地產商來說是一個沉重打擊。為了保持既得利益，他們就利用一些學者作為喉舌，製造了房價下降就表明中國進入經濟危機的“理論”，而一些地方政府為短期利益，也充當了不光彩的“吹鼓手”，借以向中央政府施壓。尤其是在2001年，我國的房價控製取得一定成績，形成了短期回落之後，反房價控製的呼聲越來越高。於是，中國的房價政策應當向何處去？就成為人們關心的話題。
對此，2011年12月召開的中央經濟工作會議提出了“穩中求進”的方針，要把穩增長、控物價、調結構、惠民生、抓改革、促和諧更好地結合起來。繼續采取綜合措施，保持物價總水平基本穩定，防止價格走勢出現反彈。抓好保障性住房投融資、建設、運營、管理工作，逐步解決城鎮低收入群眾、新就業職工、農民工住房困難。堅持房地產調控政策不動搖，促進房價合理回歸。這就不僅向各級政府，而且向全體人民發出了明確的信號：房地產暴利的時代已經過去了。良好的公共政策既需要有科學合理地製定機製，公正的政策執行機製，也需要社會公眾理解、支持、配合。公共政策就是實現這三者協調的手段。在和諧社會的過程中，我們要充分發揮這一作用。
四、公共政策文本
公共政策需要通過文件或文本來表達執政黨和政府意誌，確定政策邊界，因而政策文本是公共政策的中心內容。而政策文本的產生是通過一定程序，將各社會主體的利益和觀點集中並進行相互爭論、妥協的結果，它是公共價值權威配置的基本形式。
（一）公共政策文本的基本方式
政策文本也稱為政策相關文件（policyrelevant documents），指用於闡述政策內容，政策行動，描述政策分析過程的文字材料。政策文本的主要形式有：政策備忘錄、政策調查文件、政策發布文件、政策執行總結、各種公文附件和新聞稿等（〔美〕威廉·N·鄧恩：《公共政策分析導論》，中國人民大學出版社2002，第18—21頁。）。這些是政策製定和執行過程中，在各個政策相關者之間傳遞信息的重要載體，也是各種政策研討會、聽證會、行政工作會議及新聞發布會等互動交流形式中的基礎性材料。政策文本是人們認識和理解公共政策的基本路徑。政策文本的形成需要對相關信息進行綜合、整理、解釋、簡化、展示和概括。
（1）綜合。政策設計者的典型工作就是閱讀大量報告、文章、采訪記錄、現行法律及大量統計報表，並基於這些信息，綜合形成各種政策文本。
（2）整理。政策分析人員和設計者必須能夠運用具有邏輯聯係的方式整理信息，包括問題的範圍、嚴重性及原因的診斷，為解決問題所進行的前期努力，對多種問題解決方案的識別和評估以及相關建議等。政策發布文件通常還會包括一些技術性附錄和補充文件。
（3）解釋。在政策文本中，政策分析的程序、專業術語、抽象的理論概念和複雜的分析統計等都需要解釋為政策相關者能夠理解的一般性語言和觀點。
（4）簡化。由於問題的各種潛在解決方案通常極為複雜，因此，需要通過縮小政策選擇範圍的方式來簡化政策選擇方案，突出政策主要的、戰略性的方麵，並用矩陣等形式加以表現。
（5）展示。為直觀說明和有效交流，政策文本通常需要應用各種圖表對量化信息進行視覺展示。例如，路線圖就是展示政策的重要方式。
（6）概括。為使得政策相關者能在有限的時間內有效閱讀政策文本，有時要對冗長的政策發布文件進行概括，形成簡短的總結或摘要。
（二）公共政策文本的一般要求
不同的政策文本在形式、內容和長度上各不相同，但是一般應符合以下要求。
1.文本表達意思真實、準確
真實性要求政策文本所提出的政策目標、實現路徑等內容，應當與公共政策的內涵一致，並能詮釋公共政策目標。準確性是指公共政策文本使用的詞彙應當符合語法和內容的要求，不宜發生歧義。對可能發生歧義的地方，設計者應在文本中做出說明。
2.文本表達符合公共利益原則
隱藏在文本背後的是公共利益。公共利益包括目前利益與長遠利益。任何公共利益的取得都是要付出代價的，這一代價也稱為公共政策成本（公共資源投入、政府和決策者的聲譽、政治和經濟風險等）。
從橫向看，公共利益與公共代價（政策代價）的分布有四種類型：
（1）利益範圍寬、代價範圍寬；
（2）利益範圍寬、代價範圍窄；