（二）政策的自由裁量權
公共政策實施中的一個重大問題是如何控製政府的自由裁量權。應當指出，自由裁量與公共政策的產生和適用層次存在著正相關性。
一個國家的地域越廣泛，地區間的差異越大，則公共政策要做到適應全國，就必須賦予地方政府更大的權力。而公共政策的製定政府越接近基層，越需要控製執行者的權力，其重要路徑是縮小執行者的自由裁量權。
一般地說，自由裁量權越大越利於地方政府因地製宜地實施公共政策，但是，也容易造成地方政府行政部門的權力過大，產生“道德風險”，即某些公職人員會利用政策權力和信息不對稱，曲解政策，為自己謀利。因而在分級分權的行政體製下，自由裁量權也是不同級次政府之間的利益博弈關係。
（三）政策實施的財力
實施公共政策的另一問題是財力。有些政策需要中央的財力配合，地方才能實施。尤其是一些直接關係到民生的政策，如教育、衛生、社會保障政策等，它需要大量的財力支撐，如果沒有中央的財力配合，有些地方政府，尤其是中西部地區的政府就因財力不足而很難實施，這時，需要中央財政轉移支付政策相配合。
（四）政策實施的信息反饋
這是指政府做了沒有？做得怎樣？政策實施的信息反饋包括正式反饋和非正式反饋兩類：
正式反饋是通過會議進行布置、動員，通過報告、簡報等，將貫徹、實施新政策的情況、效果、問題等及時反映出來。有時，也需要通過報告的形式，將貫徹實施中遇到的問題，及時報告政策製定機關，並請示如何解決。
非正式反饋指政策製定機關通過其他渠道，獲得相關的政策執行信息。例如，新華社駐各地的記者站、媒體、網絡等。
實施公共政策是行政部門的基本職能之一。這一點也與行政部門擁有公共權力和大量的公共資源，以及它們是公共福祉受托人的地位有關。
五、政策評估
政策評估包括政策實施前的評估、實施中的評估和實施後的評估。政策實施前的評估也稱為政策分析，因此，政策評估指政策實施中、實施後，對政策的價值，投入和產出所進行的評議和估價。這裏指中期評估，目的是發現政策中的問題，完善政策或中止政策。
由於決策者受有限理性，以及政策條件、資源等因素製約，有時很難設計出完美的政策方案。即使政策設計考慮周全，也會因為受政策執行中的環境、條件因素影響，難以產生理想效果。因此，為確保政策目標的實現，並及時修正、中止有缺陷的政策，就必須對政策進行評估。
政策評估是政策過程的重要環節，它要求評估者對照政策目標，對實際實現的程度進行比對，得出政策是有效、部分有效或者無效的結論。從而為政策是否繼續實施，或者改進提供依據。
政策評估的重要作用是為修訂政策提供思路和依據。在現實生活中，往往政府在政策實施中，一遇到問題就提出修改政策，由於這些政策尚未經過全麵實施，優點還未充分反映，缺點也未充分暴露，這種急忙修改的結果，隻能是“麵多了加水，水多了加麵”，這樣做是危險的。這就告訴我們：“公共政策必須在全麵評估後，才能修改”。這是重要的行政原則。有關這部分內容，將在本章第三節展開。
六、政策終結
政策終結是政策過程（政策生命周期）的最後一個環節。公共政策具有時效性特點，這點我們在第一章中已論及。這就是說，公共政策在實施到一定階段後，通過政策評估，當決策者確定政策目標已實現，政策已無繼續的必要時，應當及時宣布終結；或者，當有些政策被證明無效或失敗，需要新的政策來替代時，也應及時廢止。及時清理那些過時的政策，同樣是公共部門的一項重要任務。
第二節公共政策分析
一、什麼是公共政策分析
公共政策分析是指公共政策製定者、實施者或研究者按一定程序和方法，對公共政策文本的科學性、實用性和經濟、技術上的可行性進行分析的技術方法。其特點為：
（1）政策分析是一種技術方法，而不是一項製度。這就是說，人們可以應用政策分析方法來論證政策或完善政策，也可以不用。
（2）政策分析的主體是政策的製定者、實施者和研究者（統稱“政策分析人”）。
（3）政策分析的目的是確認它有無必要，在經濟和技術上是否可行。它是發現和論證政策、說明和完善政策的過程。
（4）政策分析按照政策文本、政策環境、政策相關者等政策體係的要求進行。
政策分析包括三層意思，一是政策建立中的分析，也就是第二章中介紹的政策研究；二是政策建立中的分析，也就是可行性分析。它通常在政策文本完成，向決策機關提交後，決策機關在作出在決策以前所進行的可行性分析。三是政策實施中，對所存在的問題和實施情況進行的分析。在這裏，我們重點介紹後者。
二、公共政策分析的作用
政策分析之所以日益為科學管理所重視，與其以下作用有關：
（一）發現政策，論證政策
發現政策既可以指提出新的政策，也可以指將某些複雜的、即將實施或者正在實施的政策加以簡化和概括，成為人們易於接受的政策形式。在政策製定階段，政策分析人通過對政策文本（或草案）的分析、歸納和凝練，使之走向完善。
在政策文本完成，並提交後，分析者的重點是從政策的經濟和技術可行性角度，對政策文本進行梳理，核實所有數據和情況。通過政策分析，確認它能否進入政策合法化階段。同時，通過政策分析，說明哪些做法可行，哪些做法在本地區不可行，從而既論證了政策，也提出某些可行的新意見或者建議，使政策可實施化。
（二）完善政策，糾正偏差
公共政策是主觀見諸於客觀的東西。因此，在政府將自己的意誌轉變為公共行為的過程中，即使人們提出了比較完整的公共政策方案，實施中仍然會出現這樣或者那樣的問題。因此，政策分析大量應用於中期。通過中期政策分析，人們可以分清哪些屬於實施者理解和執行的問題，哪些屬於政策自身的問題，從而有針對性地提出建議或意見。政策隻有通過不斷地、反複地修改，才會更加完善。
三、公共政策分析與公共政策評估的關係
如前所述，政策分析通常發生在政策過程的前期和中期，有時也被稱為前期或中期政策評估。前期政策分析與前期政策評估、中期政策分析與中期政策評估在對象和方法論上大致重合。但事實上，政策分析與政策評估是有區別的。
（1）從規則上說，政策評估是公共政策過程的一個環節，也是一項製度，而政策分析是一種技術方法。
（2）從內容上說，政策分析偏重於政策文本的科學性和實施過程的合理性兩個方麵。政策評估則著重於政策效果。
（3）從時間上說，政策分析發生在政策的前期、中期，政策評估發生在政策的中期、後期。
（4）從目的說，政策分析的重點是政策上的可行性。而政策評估的目的是該項政策實施上的結果的有效性。可行性與有效性是對公共政策從不同角度的評價。
四、公共政策分析的類型
按照分析對象的進程，政策分析可分為前期分析和中期分析。兩種分析的目的與方法有一定差異。
（一）公共政策的前期分析
前期分析發生在政策文本已提交，但尚未進入政策議程，或者雖已列入政策規劃，但尚未進入最後決策程序的階段。前期分析是指政策分析人對政策文本的問題認定及其依據的客觀性、真實性、邏輯合理性等進行分析論證，通過分析發現政策，論證其科學性和合理性。對於依據不充分、邏輯不合理，因而不符合科學性要求的公共政策，要求有關部門進行修改、補充和完善。
（二）公共政策的中期分析
中期分析是指在政策實施過程中，政策分析人就其階段性實施效果和存在的問題，借助一定方法進行分析，以弄清問題產生的原因是政策本身，還是實施不當，並針對上述問題，提出相應的政策建議。
在不同階段，政策分析的目的不同，政策分析人所使用的方法也存在差異。
五、公共政策的邏輯分析
邏輯分析指政策分析人應用已有經驗和相關理論，運用邏輯推理和演繹等方法，對公共政策文本的邏輯合理性、科學性及可行性進行分析，並獲得相應的結論。在對公共政策文本進行分析時，這是一種應用最為廣泛的方法。
（一）對問題認定的分析
隻有正確地認定公共政策問題，才會產生針對性的有效公共政策。反之，在問題認定上發生偏差，就會產生錯誤的公共政策。正確認定問題對公共政策分析具有重要意義。
1.分析問題的真實性
正確區分問題與偽問題，對於公共政策分析來說十分重要。真實性的問題未必都是政策問題，如某些人的個人主義行為等，由於它們並不危害公共利益，因而不能構成政策問題。例如：某些地區存在賭博現象，但若該現象並不嚴重，政府可依法采用常規的辦法，如派出所抓賭、教育等行政措施去解決，而不必製定專門的政策。
2.分析問題與公共政策的相關性和可及性
我們要正確地甄別一般社會問題與公共政策問題，不能將那些一般的社會問題與公共政策問題混為一談。甄別的方法是分析這些問題是否具備以下兩個條件：一是問題與公共政策的相關性條件，兩者的相關性越高，政策就越具有針對性；二是問題是否符合公共政策的可及性條件，亦即通過公共政策能夠解決或者緩解的問題才納入公共政策議程，否則就應考慮采用其他方式解決。
3.分析政策問題的社會危害程度
問題對社會的危害程度，不僅包括治安等一般社會危害，也包括對社會的深層次危害。主要表現在以下方麵：
① 政策問題對社會的效率損失；
② 政策問題對執政黨和政府的信譽損失；
③ 政策問題對社會公平的損失；
④ 政策問題對經濟穩定和發展的損失。一般地說，政策問題對以上四個方麵的任何一方麵造成損失，即具有社會危害性，涉及的方麵越多，則社會危害性就越大，越要引起人們重視。
針對上述三方麵，政策分析人需要通過對政策文本的原始材料、調查材料的綜合分析，並借助自己的經驗，做出正確判斷。如果政策文本與政策分析人的判斷差距過大，則必有一方的問題認定不正確。這時，政策分析人可以要求政策文本提供者補充資料，或選擇自己退出分析。
（二）對政策文本的邏輯性分析
在完成第一步問題分析的基礎上，政策分析人必須先對政策文本的邏輯合理性做出分析，然後再開展其他分析。
1.對隱含假定的合理性分析
對隱含假定的意義，本書第一章已論及。在這裏，政策分析的重點是判定其真偽，偽的假定必然會導致政策失敗。
2.對文本的邏輯合理性分析
邏輯合理性分析即弄清條件、目的、路徑和製度四者的相關性。如果政策文本中四者的相關性高，則邏輯一致，政策具有針對性，政策價值就高；反之，則政策針對性差、政策價值低。這時，政策分析人就應提出要求修改有關內容，以達到邏輯上的一致性。
政策文本邏輯分析的基本方法有兩類：一是“前提—情況—結論”法。也稱為規範分析法或三段式論證法。二是問題—原因—政策路徑分析法。
（三）對政策計劃和製度的可行性分析
在問題分析和文本邏輯分析的基礎上，政策分析人還應展開對政策的製度可行性分析。製度是實現公共政策的工具，任何公共政策隻有獲得製度支撐並得以實施，才有價值。
1.製度路徑與問題認定的相關性
這就是說，政策文本所提出的製度必須針對作為政策對象的問題，並體現適切性、公共利益上的一致性和漸進性的要求。
2.製度的健全程度
包括製度建設的四要素：主體、客體、目標和動力機製等是否健全。
3.製度與政策環境的協調程度
指製度與自然環境、政治環境、經濟環境、社會環境、文化環境等是否保持協調。應指出，公共政策與環境之間不協調是正常的、必然的。公共政策的目的就是要改變環境，建立起新的環境，若兩者完全協調，就無建立公共政策的必要。但是，若公共政策與環境存在著嚴重不協調或對立，則公共政策無法實施。政策分析人的重要責任是在政策與環境的協調問題上找到平衡點。從這點來說，公共政策設計既是政治，又是藝術。
4.製度變革的漸進模式與理性—綜合模式
時間對於改變環境，使之適合公共政策至關重要。因此，我們可采用漸進策略，分階段地設計政策，使公共政策在逐步改變環境的同時，逐步改進。
但有時，當我們發現某項政策已經嚴重阻礙經濟和社會發展，或者政策方向存在重大缺陷，而又無法通過漸進方式時，有必要采用快刀斬亂麻的理性—綜合模式。
（四）對政策的財力可行性分析
任何政策都需要財政支撐，財力是製約政策可行性的關鍵因素。雖然許多政策設計全麵，但因脫離了財政可能，因而導致最終流產。財力也就是國情，脫離財力的政策就是脫離國情。
（1）實施政策需要多少財力，政府是否有能力做到？這就需要會同財政部門，對本級政府的財力，包括現實的財力和未來的財力做出精確計算。
（2）若本級政府的財力做不到，是否可以按成本分擔原則，讓受益人分擔部分財力。尤其對於準公共品，這種辦法不僅有效，而且必要。
（3）對於多級政府實施的政策，它們是否有足夠的財力支撐？如果必要，應當按“誰請客、誰惠鈔”的原則，由製定政策的政府分擔部分財力。
（4）在上述可行的方法通盤研究之後，若仍然財力不足，就需要研究是否可尋求到新的財力支撐？如發行債券等。
如果以上可行的方案經過計算後仍然有重大缺口，那麼，就應當修改政策目標，放慢速度。
隻有通過以上四個方麵的分析，公共政策才可以進入政策規劃階段。
第三節公共政策評估
評估也稱為評價，其一般含義是指評估主體按某些標準，對某一係統的運行狀態和質量進行評議和估價，做出判斷的活動。判斷的核心是確定該係統所處的狀態，即運行的好壞、結果的優劣等，是按一定價值標準做出的結論。
一、公共政策評估的含義
公共政策評估是指評估主體按一定的標準和程序，運用科學的技術和方法，對公共政策的結果與目標的差異程度、投入和效果，以及政策的科學性、合理性進行評議和估價，做出客觀、公正判斷的活動。其含義包括：
（一）公共政策評估是政府的自覺行為，以結果為依據
通過評估，說明該政策是否可行，或存在哪些不足，從而形成糾錯機製。政策評估與政策分析的區別，就在於後者是以可行性研究為主，是對於未來，即能否實行，或是否修改某項政策進行研究和論證。而政策評估則是通過政策實施結果評估該項政策的可行性，決定是繼續實施、修改或中止。因此，以結果為依據，是政策評估的基本特點。
（二）評估目的是弄清現狀、找到問題、總結經驗
公共政策評估分為內部評估和外部評估。其中，內部評估最常采用。通過評估，可以為政策的走向、實施效果作出評價，提出改進建議。本書主要研究內部評估。
政策評估的目的如下：一是對政策的運行狀況或結果與目標的差異做出評價；二是對政策的投入和產出效果做出評價；三是對公共政策的科學性和合理性程度做出評價。
（三）公共政策評估按相應規則進行
公共政策評估的規則包括：
（1）必須按一定的程序進行，程序合法，結論才有可能客觀、公正。
（2）必須按一定的標準進行，否則評價就會陷入“公說公有理，婆說婆有理”的無謂紛爭。
（3）評估必須借助於某些科學的技術和方法，而不應當是主觀的“拍腦袋”。
（4）政策評估以結果的事實為依據，實事求是。
為此，公共政策評估還須借助於一定方法，如對比法、調查法、績效評價法等，它們都是重要的評估方法。
（四）公共政策評估必須遵循價值中立、客觀、公正的原則
評估以既存事實為依據，遵循價值中立、客觀、公正的原則，以公共價值為準繩。隻有這樣，評估結論才具有公信力。
二、公共政策評估的意義
公共政策評估是一門新興的學科，西方國家在1970年代後產生，1990年代才傳入我國。即使在西方，許多技術性問題，包括評估的目的、評估的方法等也仍在發展之中。在我國，這一研究才剛剛起步。歸納起來，政策評估的主要作用包括：
（一）檢驗政策效果
評估是檢驗政策效果的基本途徑。正如學生不考試就沒有成績，而成績是重要的教育結果。沒有評估，就無法說清公共政策的優劣，更無法去改進公共政策。從發現問題、確認問題開始，政策過程本身就是在實踐中不斷探索和“試錯”的過程。因此，沒有現成的完美公共政策，在政策目標既定的前提下，仍需要進行試點和探索，並通過評價來完善政策目標和路徑。
（二）總結經驗，完善政策
政策評估與一般的工作總結有很大差異。工作總結主要介紹“我做了什麼”，而政策評價要搞清楚“做的結果怎樣”。因此，政策評估的重要作用是在總結經驗的基礎上決定政策取向，即決定該政策是否延續、是否需要改革和充實、是否政策終結（或用其他政策替代）。
（三）促進公共資源的合理、有效配置
公共政策需要有一定的公共資源做支撐，缺乏公共資源的支持，公共政策隻能停留在“標語口號”上。但是，究竟應該在某一具體的公共政策上配置多少公共資源，怎樣配置才合理？這一問題很難解答。此外，作為政策實施者的政府部門，往往從自身利益出發，希望獲得更多的公共資源，借以提高公共政策的地位，這就使得問題更加複雜。為此，人們需要通過不斷地實踐來探索、摸清資源配置的規律性。
公共政策評估就是試圖應用科學的方法，對配置多少資源、怎樣配置等問題做出回答。因此，通過公共政策評估，有助於促進公共資源配置的合理化、有效化。
（四）促進政府決策的科學化和民主化
政策評估是實現政府決策科學化、民主化的重要手段。政策評估，尤其是對公共政策的績效評估，將促使政府從公共資金效果的角度厘清政策思路。同時，在政策評估過程中，通過滿意率調查、指標效果分析等，可以將評估結果與行政問責結合起來，通過公開評估結果，促使政府決策的科學化、民主化。
三、政策評估的分類和過程
（一）政策評估的分類
1.事前評估、事中（階段性）評估與事後評估
依據評估實施的不同階段，政策評估可以分為事前評估、事中評估和事後評估三類。事前評估也就是事前政策分析，有關內容，詳見本章第二節。事中評估也稱為階段性評估。對某些長期性政策而言，如社會主義新農村建設，我們需要劃分若幹建設階段。在第一期建設結束後，有必要對其效果進行評估，以總結經驗，分析成功與失敗的原因，改進下一階段的工作。
由於公共政策的事前評估、事中評估與政策分析的內容基本重合，因而在本書中不再重複展開，而將研究重點放在事後評估上。事後評估也稱為結果評估，這是政策評估中應用最廣泛，也是最困難的評價問題。由於這一評估需要有指標體係和技術方法為依托，實施的難度較大。因此，目前國內政策評估的成功案例較少。
2.正式評估與非正式評估
依據評估程序的不同，政策評估可以分為正式評估與非正式評估。正式評估是指事先製定出完整的評估方案，評估者嚴格按照程序和目標，對公共政策的承受人所作的評估。這一評估的優點是評估過程比較標準，評估結論比較客觀全麵。其缺點是對政策評估的條件要求較為苛刻。
非正式評估是指對被評估者的評估條件不做嚴格規定，對評估的最後結論也沒有嚴格的要求，人們依據自己所掌握的情況對政策加以評說。其優點是簡便易行、方式靈活。其缺點是結論粗糙，甚至以偏概全，有失客觀公正。
3.內部評估與外部評估
根據評估主體的不同，政策評估可以分為內部評估與外部評估。
（1）內部評估。是指由公共機構（含政府部門）自己進行，或者委托第三方進行的評估。內部評估采用“誰主張，誰評估，誰實施，誰接受評估”的原則。具體形式包括：本級政府評估、上級政府評估等。為了改善內部評估，有時也采用委托第三方評估的辦法。第三方評估指由公共機構（政府部門）以外的評估者，依據一定的指標和標準，對公共政策效果進行的評估。第三方評估的優點是評估比較公正，有利於提高評估質量，若程序和指標設計合理，則公信力較高；其缺點是易迎合委托人的意願，出現濫用中介機構信譽，不對政策本身或社會效益負責等問題。
內部評估的優點：它將政策主張部門與評估結合起來，因而能及時發現問題，完善政策。
內部評估的缺點：
① 評估者有利用信息不對稱，刻意誇大成績、掩飾失誤的可能；
② 評估易走向片麵，並帶有主觀色彩；
③ 評估指標過於偏向技術性，“外行看不懂，內行說不清”，公信力不高。
（2）外部評估。也稱為社會評估，包括媒體、公眾等通過各種載體，對公共政策的評估。這類評估也具有一定的政策參考價值，但易存在片麵性等缺點。
4.績效評價與常規評估
（1）績效評價是指財政部門或財政受托部門根據“花錢買效果”的理念，按績效指標和預定程序，對公共政策的業績和效果進行全麵、綜合評議和估價。績效評估的目的是向包括公眾在內的公共政策相關方回答：“政府實施該項政策的效果與花的錢相比，是否值得？”
（2）常規評估相對於績效評價而言，是指評估者采用常規手段，對公共政策的效果進行的評估。常規評估的目的：