管理學認為：“在目標確定之後，細節決定成敗”。“細節”指程序和方法。按本書第三章對公共政策研究方法的介紹，公共政策研究的任務主要是創建政策，而分析和評估的任務主要是完善政策。因此，公共政策分析和評估既涉及政策理論，但更主要的是“細節”，即程序和方法問題。合理的方法是引導我們成功的關鍵。
本章在明確公共政策過程、公共政策分析、公共政策評估內容的基礎上，介紹了公共政策分析和評估中的常規方法和公共決策的科學化問題。
第一節公共政策的過程
公共政策的過程，包括政策問題的認定、政策規劃、政策合法化、政策實施、政策評估、政策調整和政策終結等環節。以上環節是政策規律的體現，政策過程嚴格遵守以上環節，也就是按政策規律辦事。在這一政策過程中，政策問題認定是起點，政策終結是終點，也是另一項政策的起點。在政策認定與政策合法化之間，還有政策規劃環節，其內容包括確立政策目標、設計政策方案、評估論證方案、提交政策方案四項內容。
一、公共政策問題的認定
（一）問題與政策問題
在本書第三章中，我們研究什麼是問題？什麼是政策問題。指出：問題指經濟和社會生活中不合常規、常理或不符合管理目標的現象，任其發展將會對主體產生不利影響。同時指出：政策問題指符合現實存在；如不解決，它會危及公共利益；政策上可及性等三條件的經濟和社會問題。這就告訴我們，公共政策並非萬能，不是所有的問題都可以，或者需要通過公共政策解決的。在這裏，我們將應用這一原理，對問題與政策問題作一區分。
1.嚴重的問題不一定是政策問題
以上三條件告訴我們，政策問題應指那些如不解決，它會危及公共利益的問題，從這點說，政策問題肯定與問題的嚴重程度有關。但是，這並不等於說嚴重的問題必然是政策問題，因為，判定政策問題還需要有政策上的可及性條件。就是說，嚴重的問題肯定需要解決，但並不一定采取政策手段，若問題是可以通過嚴格執法、加強行政管理等手段解決的，就不屬於政策問題。隻有那些以上手段無法解決，而政策又可及的，才需要由政策調整。交通堵塞在許多城市是嚴重問題，但中小城市多數是由於亂停車、小攤占用道路、交通事故處理不及時、上下班時間過於集中等原因造成的，因此，它們是可以通過加強交通管理、市容管理或錯峰上下班、開辟汽車快速通道等措施加以解決的。隻有少數大城市，在當采取了以上措施，仍不能解決嚴重交通堵塞問題之後，才需要調整交通政策。
又如，艾滋病在早期被多數人看作是嚴重的個人問題，而並未看作是一個社會問題，更不認為是政策問題。後來，當它的影響涉及包括嬰兒、社會名流在內的越來越多的人時，才被認為是社會問題，並列入公共政策的範圍。
2.影響廣泛的問題不一定是政策問題
例如，城市居民的上下班交通是一個影響麵廣泛的問題。但對於中小城市來說，問題並不嚴重，而解決的代價卻過大，因此不列入公共政策範圍。但是，對於大城市而言，上下班交通則是一個重要的公共政策問題，為此，政府需要通過修建地鐵等大流量、快速的交通設施來解決。
3.同一問題，隨著時間的推移，其內涵也在變化
例如，城市人口的老齡化問題，在經濟高速發展階段，這一矛盾並不突出，但一旦進入低速發展階段，就會成為重要的社會問題。
4.即使對經濟和社會有重要影響的，但若政策不可及，也不屬於政策問題
例如，台風、幹旱、瘟疫等是對人類有重要影響的問題，由於公共政策無力改變它，因而不屬於政策問題。但是，怎樣減少這類災害的影響是公共政策問題。
問題到處存在，但不一定是公共政策問題。一般地說，私人問題應通過法律、道德和其他規則去解決的，就不屬於公共政策範圍。
（二）公共政策問題認定的過程
公共政策問題認定的過程又稱公共政策議程的建立，是指政策問題得到政策製定者的重視，並進入政府議事日程的過程。因此，政策議程的建立是社會問題轉化為政策問題的關鍵一步。從操作角度看，主要包括以下七個階段（〔美〕卡爾·帕頓，大衛·沙維奇：《政策分析和規劃的初步方法》（第二版），華夏出版社，2001，第120—121頁。）。
（1）問題的思考：問題本身是否真實存在？以確定是否需要政策介入。
（2）勾畫問題邊界的輪廓：說明問題存在的時間、地點、涉及範圍以及演變趨勢。以再次確認是否需要政策介入。
（3）確定事實根據：尋找和核實有關數據，以進一步明確問題的邊界。以確定政策介入的對象和範圍。
（4）列出目的和目標：以確定政策介入的程度。
（5）弄清政策領域：可以對解決問題發揮作用的政策領域有哪些？以確定具體政策介入的領域。
（6）展示潛在成本和收益：用敘述和圖表的形式來展示政策相關者在這一問題上的潛在成本和收益。以確定政府通過政策介入能獲得的公共利益。
（7）檢查問題的陳述：再次確認問題陳述的整體是否全麵和準確。
（三）政策問題認定中應注意的事項
由於現實中，很多政策問題的確認都是通過自下而上的報告體係來完成，報告鏈條中的溝通障礙和信息失真，會影響問題的“真實性”。因此，在公共政策問題的分析和認定時，應注意以下方麵的事項。
（1）注意分析的可信程度。典型調查資料、統計數據等都是說明問題真實性的重要依據，此外，研究者對問題描述應真實詳盡，切忌人為誇大或縮小。
（2）盡可能用數字說話。在應用研究數據時，充分關注這些數據對問題的解釋能力和說服能力。
（3）謹慎使用二手資料。一些二手資料往往是不可靠的，或者經過人們主觀放大了的。例如，報紙、電視等媒體，即使它們沒有主觀傾向，僅就它們從廣泛的現實生活中挑選某個特定問題進行報道這點說，就存在著放大效應。
（4）注意概念界定。這就是正確地應用概念，切忌偷換邏輯。
（5）盡量縮短報告鏈，減少報告層次。行政程序會將一些需要實施的政策變成官僚行為，甚至變成部門利益扯皮的手段，因而，在政策問題認定過程中，越級行為有時是必要的，值得鼓勵的，特別是在發生突發的重大事件時，尤其需要突破常規，盡快進入決策程序。
二、政策規劃
政策問題一旦進入議程，接著就進入分析研究並提出解決方案的階段，即政策規劃階段。因此，政策規劃過程是一個狹義的政策分析過程，是指通過建立政策框架和係統規劃、係統論證，將各種政策問題納入製定（或修改）政策的程序。
政策規劃包含兩層意思：一指做好政策框架，從而對各種政策問題進行正確、科學的歸類，並提出係統性的解決方案；二指通過分析，對某一政策問題進行科學論證，說明其公共政策價值，並提出若幹可能的解決方案。
（一）確定政策目標
政策目標是決策者期望通過製定政策和實施政策所要達到的社會效果。政策目標是政策方案設計和優選的依據，是政策實施的方向，也是政策效果評估的參照標準。在確定政策目標方麵，我們應注意以下三點：
（1）對政策目標與現實的差距有多大應當做出估價。兩者的差距，也就是起點與終點的距離。有效的政策目標就是要縮短或消除政策問題所隱含的現實與理想狀態的差距。若這一差距過大，則最好將政策目標分成若幹階段。提出一個分階段的實施方案，這樣的政策目標才具有可行性。
（2）政策問題的原因是什麼，正確地估價這些影響因素能否消除，怎樣消除？正確診斷問題產生的原因，才能對症下藥，標本兼治。
（3）確定與相關政策目標之間的聯係，理清它們與本政策目標之間，是和諧的共生關係？還是相互背反的關係？如何與之協調？
一般地說，雖然每項政策有獨立性，但它們同時也依賴於其他政策，一個和諧的公共事務體係，才能最大限度地發揮引領作用和約束作用。為此，我們應從政策體係的和諧性出發，檢查新政策目標與相關政策之間的關係。若我們發現兩者存在背反關係，則應當：
（1）擴大政策研究範圍，將相關的政策也納入本政策視野，重新設計體係，以消除“政策打架”造成的相互抵消，最終無效率；
（2）修改本政策目標，使之在第一階段適當“偏離既定目標”，至少“看起來不再與原政策或相關政策對抗”，然後漸進地引入既定的政策目標。雖然這過程會拉長，但卻是必要的。這也是“政策設計的藝術”。
有效的政策目標應該具體明確，具有前瞻性和可行性，並與其他公共政策目標相協調。
（二）設計政策方案
如果說，問題認定是界定問題“是什麼”，目標確立是要明確“做什麼”，設計政策方案就是要解決“怎麼做”的問題（王達梅、張文禮編著：《公共政策分析的理論與方法》，南開大學出版社，2009，第212頁。）。政策方案的內容，應包括：
① 政策文本（草稿）；
② 政策路徑；
③ 行動計劃；
④ 相關製度。四者在邏輯上應建立相互支撐的關係。有關內容請讀者參見本書第二章。
政策方案的設計，通常我們可分兩步進行：
第一步，勾畫出政策方案的輪廓，這也稱為初步設計。根據既定的政策目標，盡可能全麵、多樣地提出各種可能的備選方案。
第二步，政策方案的詳細設計。在政策方案初步設計的基礎上，對可行的備選方案，按政策路徑、行動計劃、相關製度的要求，進一步對各部分進行細化，形成比較完整的政策方案，並對其後果及效應做出估價。
（三）論證、評估政策方案
政策方案論證也稱政策的可行性分析，指政策研究者借助於相應的方法，對該項政策方案的必要性、可行性做出說明。在這裏，“相應方法”指現實資料或者案例論證、曆史方法論證、理論方法論證、實證方法論證（分析現狀和產生原因，對比不同國家或地區對同一問題的政策差異）等，從而形成公共政策的初步方案。可行性論證一般包括：技術可行性、經濟可行性、政治可行性和行政可行性等方麵。
政策方案評估是指在政策出台之前，對各種備選方案的價值、投入、效果、風險和可行性等方麵進行分析和論證，以確立各備選方案的優劣排序。政策方案的評價可以采用約請專家、相關人士座談、書麵討論，也可以聽證等，還可以采用試點實施、模擬實施等方式，以發現問題，進行修正，從而形成較完善的政策方案。
試點實施指在該項政策大麵積實施前，先采用小規模的、局部的試點，以驗證政策的有效性。
模擬實施也稱為實驗方法。即政策設計者邀請部分基層人員或政策相關者，模擬政策場景，描述政策過程，回答他們的疑慮和問題，然後請他們談對該政策的感受。
政策方案的選擇是一個擇優和達成共識的過程，即在評估的基礎上選擇最佳的方案。但是，有時政策選擇也表現為一種綜合的活動，即以一個較好的政策方案為藍本，吸取其他方案的長處，綜合形成一個更為滿意的政策方案。
試點實施和模擬實施是重要的政策論證方法，當一些重大的政策在大麵積推行，而各方又有較大分歧時，是有效的政策論證方法。
（四）提交政策方案
在政策方案完成論證和評價後，研究者應當及時將它提交政府、黨委等決策部門。通常，決策部門會將這一方案通過各種途徑發到相關部門，征求它們的意見，並進而論證其可行性。有時，它們還會聽取上級部門的意見。這些，都是在決策前進行的必要步驟和準備。
需要注意的是，實際的政策規劃過程並不是簡單按上述四個步驟逐一進行，而是一個不斷反饋、調整的動態係統。
三、政策的合法化
（一）政策合法化的內涵與路徑
政策的合法化是廣義的概念，指按行政職權，由立法機關或行政機關通過公共政策的過程。通過的公共政策，應當以通知、公告等形式公布並付諸實施。
經過論證、評估最後擇優選擇的政策方案，還必須經過合法化的過程。政策的合法化是指通過提交方案、辯論、投票決策等程序，將提交的公共政策初步方案變成權威機構的決議，由個別意誌上升為政府意誌的過程。政策合法化包括政策內容的合法化和程序的合法化。在一般情況下，一項公共政策從方案到發布實施，需要進行反複辯論和修改。
在我國，公共政策從方案到權威機構形成決議，主要有以下三種途徑：
（1）黨委的提案→執政黨決議或政府決議；
（2）政府部門提案→政府決議；
（3）人大提案→立法機關決議、政府決議或法律。
方案擇優過程中，決策者達成共識的途徑通常有三種：交換、說服和強製（〔美〕查爾斯·林德布洛姆：《政治與市場：世界的政治—經濟製度》，上海人民出版社，1996，第14頁。）。
交換，也叫妥協，即設計者在分析政策反對者意見的基礎上，找到一個妥協的“中間點”，並確定以此為政策目標。雖然這時的公共政策並不理想，但卻可能是可行的、有效的。這點與市場上“討價還價”有類似之處。廠商在推出新產品前，由於對消費者能以什麼價格購買產品心中無底，為此，他們有時也進行“討價還價”式的試驗：先標定較高的價格，允許消費者還價，在經過幾輪“討價還價”之後，形成的成交價，大體上是消費者能夠接受的價格。這種方式，有時也稱為商業上的“投石探路”。說服，申述正麵理由和事實，或駁斥反麵觀點來證明政策是必要的、正確的，以消除反對者的憂慮和誤解。但是，在駁斥反麵觀點時應當采用充分地擺事實、講道理的方法，而不應當采取人身攻擊式的“殘酷鬥爭，無情打擊”。或者，在反對者勢力過於強大，而使得該項政策難以通過時，可以先放一放，讓他們先做調查研究，之後再統一觀點。從而達到說明的目的。
強製，這就是停止爭論，允許反對者保留意見，而以表決方式通過政策並組織實施，讓實施結果來證明該政策的必要性。小平同誌“讓一部分人先富起來”的思想和政策就是在“停止爭論”中實施的。鄧小平與“不搞爭論”
當時，由於長期受到“極左”思潮影響，許多人將平均化視為社會主義，因而實行的是各種“平均主義”、“吃大鍋飯”的政策，這就使中國經濟長期處於低效率狀態。由於私有經濟會使一部分富裕起來，因而，改革開放以來，是否允許私有經濟存在和發展成為爭論焦點。對此，鄧小平清醒地意識到，貧窮不是社會主義。他在1978年提出：“在經濟政策上，我認為要允許一部分地區、一部分企業、一部分工人農民由於辛勤努力成績大而收入先多一些，生活先好起來。”1985年10月23日，鄧小平在會見美國高級企業代表團時，再次指出：“一部分地區、一部分人可以先富起來，帶動和幫助其他地區、其他的人，逐步達到共同富裕。” 這一思想有利於調整人們心態，打破平均主義觀念的束縛，為剛剛起步的改革開放創造一個良好的、寬鬆的人文環境和政策環境。讓一部分人先富起來的思想被寫進了1984年《中共中央關於經濟體製改革的決定》，成為改革開放政策的重要依據。
針對改革開放是姓“資”還是姓“社”的爭論，小平指出：“判斷的標準應該主要看是否有利於發展社會主義社會的生產力，是否有利於增強社會主義國家的綜合國力，是否有利於提高人民的生活水平。”他指出：“不搞爭論，是我的一個發明。不爭論，是為了爭取時間幹。一爭論就複雜了，把時間都爭掉了，什麼也幹不成。不爭論，大膽地試，大膽地闖。農村改革是如此，城市改革也應如此。”（鄧小平：《鄧小平文選》（第三卷），人民出版社，1993，第374頁。）
小平同誌的“不爭論”，成為決策的重要方法。它也使我國在促進私有經濟平等競爭的政策下，獲得了較快發展。據統計，到2005年，公營（國有+集體）經濟與私有（含外資、中外合作）經濟的比例，分別資本為53%∶47%；就業人員為39%與61%；國內生產總值為39%與61%（李成瑞：關於我國目前公私經濟比重的初步測算，http：//blog.sina.com.cn 2007-12-10。）。初步形成了國計民生產業由國有經濟控製，其餘市場競爭，私有經濟“三分天下有其二”的格局。
（二）政策實體的合法化
政策內容的合法化，也就是在符合政治要求的前提下，其內容，包括政策目標、政策路徑、行動計劃和政策製度等，應當具備經濟和技術上的可行性。其中，避免“問題認定不當”是政策內容合法化中必須注意的問題。問題認定不當包括問題的性質認定不當、問題的程度認定不當、問題的政策關聯性認定不當等。
1.問題的性質認定不當
（1）混淆概念，將不屬於政策問題的認定為公共政策問題，或者將“偽問題”認定為公共政策問題。
（2）對問題的性質判斷不正確，任意上綱上線。如將一般的民事糾紛說成刑事案件，將人民內部矛盾的問題，說成是階級鬥爭、國外勢力滲透等。
2.問題的程度認定不當
這主要表現在：
（1）對於問題原因的認識不深刻、不全麵，誇大問題的嚴重性。
（2）以個別例子替代一般。這種判斷上的失誤，往往會造成公共政策不當，即冗餘服務。
（3）數據資料缺失。缺乏完整的數據資料，說不清問題的程度，或以主觀想象代替客觀情況，從而造成在問題程度判斷上的失誤。
（4）對於問題所涉範圍的認識過於狹窄。問題涉及的人群結構有信徒、癡迷者、犯罪者等，往往調查者隻看到了某一群體的需要，而忽視了其他群體，從而造成對問題的認識過於狹窄。
（5）虛構原因而造成的問題認定不當。具體有：
邪惡迷思——不恰當地歸咎於人性的邪惡。
內在迷思——不恰當地歸咎於問題對象自身的缺陷。
文化迷思——不恰當地歸咎於文化的缺陷。
社會迷思——不恰當地歸咎於社會因素。
庸人自擾因素說（標簽透視說）——不恰當地歸咎於問題人群或團體的主觀界定。如何看待統計資料所顯示的
某城市族群分布的犯罪情況？統計表明：上海提籃橋監獄的罪犯中，××大學畢業生的比例較大。這是否說明該校的教育質量差？
觀點1：上海有20多所高校，在提籃橋監獄關押的罪犯中，來自××大學畢業生的比例高，而其他大學的比例低，足以說明該校的教育質量問題，否則，何以其他學校沒有如此比例呢？
觀點2：上海是中國的經濟中心，提籃橋監獄是關押經濟犯的，而××大學主要是經濟類專業，學生畢業後在上海就業的比重高，其中在工商企業中就職中高層次崗位的人數多。由於經濟犯罪通常發生在中高級管理層次，因而該校畢業生犯罪概率也高，在提籃橋監獄關押人員中的比重高是正常的。
可見，按罪犯曾就讀的高校來證明該校存在教育素質不高的問題，是站不住腳的“偽問題”。
（三）政策程序的合法化
政策程序的合法化指權威機構（黨委、政府、人大）或行政機構以決議等方式，通過政策文本，並以公告等方式發布文本。公共政策隻有完成了以上程序，才能成為行為準則。
1.立法審議和通過製度
公共政策如果要以法律方式實施的，就需要經過立法程序，以將其法律化。在立法過程中，通常有兩項程序是重要的：
（1）立法審議和聽證。立法審議和聽證程序是法治國家政策製定主體在政策製訂過程中的重要程序，是發揚民主、確保政策符合民意及保障公眾參與權的重要途徑。
（2）表決投票通過。指由立法機關對公共政策的法律文本，進行審議，最終由投票表決是否通過。在我國，全國人大對立法有嚴格的程序，實行三讀製，即經過三次審議、三次修改，並最終投票表決通過的製度。
2.行政決策製度
黨委和行政部門在聽取政策設計者陳述，研究了政策文本，必要時在聽取有關方麵的意見後，依據職權作出通過公共政策文本的決定。
在決定通過後，還應當通過命令等，將政策通知執行人。具體包括告知製度、聽取陳述和申辯製度、職能分離製度、記錄和書麵決定製度、行政聽證程序、說明理由製度等。
3.信息公開製度
信息公開是現代行政程序的一項重要製度。政務信息公開的內容非常廣泛，涉及行政法規、規章、政策、決定及行政機關據以作出相應決定的有關材料、統計資料、工作製度、辦事規則及手續等。凡是涉及公民權利義務的行政信息，隻要不是法律、法規規定必須保密的，都應依法向社會公開，任何組織、公民均可依法查閱和複製。
4.公民參與製度（張金馬：《公共政策分析概念、過程、方法》，人民出版社，2004，第334—360頁。）
民意調查、院外遊說、新聞媒體介入、公民請願與公民投票等製度，為公民提供了各種直陳意願，參與公共政策過程的途徑。它主要包括黨派協商製衡製度和規製談判協商製度。前者體現非執政黨在政策製定方麵的作用；後者主要指在出台一些規製型政策前，應先通過與規製當事人的協商談判程序。
此外，各國還普遍存在行政救濟、行政監察和違憲審查等有助於政策程序合法化的製度規定。
四、政策實施
（一）政策實施的主體
政策實施指在公共政策合法化後，交付行政部門憑借公共權力實行政策，將政府意誌變成政府行為和社會規則的過程。政策實施的過程，既是將公共政策文本變成公共政策行動，並調整社會行為的過程，同時也是公共政策內容不斷修改和調整，使之“越來越可執行”的過程。政策實施的一般程序包括：政策頒布、實施準備、政策宣傳、政策實驗和全麵推行。
除行政部門外，有些公共政策可以交付司法部門實施，有些也可以交付某些非營利組織實施，如產品質量法交給消費者協會實施等。但總體上說，這種情況並不普遍。因此，行政部門是實施公共政策的主要力量。