公元前206年，漢王劉邦率兵平定三秦，在關中建立了漢政權。漢政權的首任丞相蕭何，出身於秦王朝的沛縣主吏，最了解百姓的疾苦，也深知秦王朝施暴政而亡的覆轍，是中國曆史上著名的賢相。蕭何輔佐劉邦，從進入關中直到還定三秦之後，也實行一些安定秩序、撫恤百姓、恢複和發展生產、減輕百姓負擔的政策，諸如：
漢王元年（公元前206年）八月，劉邦率先攻入關中，除秦苛法，約法三章，秦民爭相獻牛、羊、酒食犒勞軍士，劉邦辭讓不受，說道：“倉粟多，非乏，不欲費民。”
漢王二年（公元前205年）正月，漢王下令“諸故秦苑囿園地，皆令人得田之”，為無地或少地的農民解決沒有或缺少耕地問題，恢複農業生產。然而，楚漢戰爭一旦全麵展開之後，關中和巴蜀地區百姓所承受的負擔便處於十分沉重的境地了。
漢王二年四月，漢王率諸侯聯軍慘敗於彭城之下，兵員損失殆盡，退至滎陽一線，漢政權麵臨著極為嚴重的形勢。此時，作為關中留守的丞相蕭何，他把關中地區的男子包括老（年齡56歲以上）弱（年齡不滿20歲）一律征調到滎陽前線，為漢軍補充兵員；同時又把關中及巴蜀地區的糧食源源不絕地運送到榮陽，補給軍食，兵員與軍糧“未嚐乏絕。”
試想，關中地區的男勞力大多征調到前線，農業生產怎麼辦？糧食大多調運前線，關中的百姓吃什麼？
蕭何於漢王二年四月由關中向滎陽前線征調兵員和運送軍糧，同年五月，關中地區發生了大的饑饉，每斛（合今20100毫升，可盛小米167公斤）米價萬錢，出現了人食人的現象。關中地區百姓因饑餓而“死者過半”。在這種情況下，漢王下令關中地區百姓可以到蜀郡、漢中郡逃荒活命，允許父母可以賣掉子女，以免餓死於家中。
史書並沒有記載漢王二年五月發生於關中的大饑饉是由於何種自然災害所直接造成的，無論如何，關中地區百姓難以承受的兵役和軍糧負擔，加重了這次關中大饑饉的嚴重程度，是不能否認的。關中地區所產的糧食如不是被大量地運送到滎陽前線，縱使遭受天災，關中百姓若略有糧儲，就不至於出現“米斛萬錢，人相食”，“死者過半”的慘象。
從漢王二年五月至漢王五年二月劉邦即皇帝位的二年零十個月中，在中國大地上還發生過多少次饑饉？這一切，史書沒有留下記載。待到劉邦統一中國，做了漢王朝的皇帝時，漢帝國到處是戰亂所留下的創傷：田野荒蕪，人民流亡，府庫空虛，廩無積粟，百姓一貧如洗，沒有積蓄，牲畜死亡殆盡，所謂“自天子不能具醇駟，而將相或乘牛車”，正是當時社會經濟凋敝的寫照。
劉邦即皇位之後，將洛陽做為西都。五月，“兵皆罷歸家”，漢軍將士大部分複員返鄉。與此同時，漢高帝向全國發布了著名的五月詔書。這道詔書的要旨在於安定天下、恢複和發展生產、按軍功授爵以建立新的社會秩序，是西漢王朝建國之初的一個極其重要的綱領性文件。《漢書·高帝紀》記載了詔書的全文，因其至關重要，現將詔書原文照錄如下：諸侯子在關中者，複之十二歲，其歸者半之。民前或相聚保山澤，不書名數，今天下已定，令各歸其縣，複故爵田宅，吏以文法教訓辨告，勿笞辱。民以饑餓自賣為人奴婢者，皆免為庶人。軍吏卒會赦。其亡罪而亡爵及爵不滿大夫者，皆賜爵為大夫。故大夫以上賜爵各一級，其七大夫以上，皆令食邑，非七大夫以上，皆複其身及戶，勿事。
七大夫、公乘以上，皆高爵也。諸侯子及從軍歸者，甚多高爵。吾數詔吏先與田宅，及所當求於吏者，亟與。爵或人君，上所尊禮，久立吏前，曾不為決，甚亡謂也。異日秦民爵公大夫以上，今丞與亢禮。今吾於爵非輕也，吏獨安取此！且法以有功勞行田宅，今小吏未嚐從軍者多滿，而有功者顧不得，背公立私，守尉長吏教訓甚不善。其令諸吏善遇高爵，稱吾意。且廉問，有不如吾詔者，以重論之。漢高帝所發布的這道詔書，有以下10條要點：1.對來自原山東六國的諸侯子弟出身的官兵，因安置地點不同而給予不同的免服徭役的優待。其具體實施細則是：凡留在關中地區的，因遠離家鄉而免除12年的徭役；離開關中返回家鄉的，免除6年的徭役。
2.令逃亡山澤者返回原籍，複故爵田宅，地方更不得刁難笞辱。自秦末以來，百姓因不堪秦朝暴政，“亡逃山林，轉為盜賊”者甚多；楚漢戰爭期間，百姓因不堪戰亂之苦，“相聚保山澤”亦不在少數。天下平定後，這些身在山林沼澤之中、名不在戶籍之內的離鄉流民，其中包括地主在內，既是社會的不安定因素，又不利於恢複和發展生產，也使國家難以對他們征收賦稅和徭役。為使這批人成為漢帝國統治之下的“編戶齊民”，下令他們一律返回本縣本鄉。為使他們返鄉，國家向他們提出的保證條件是：恢複他們原有的爵位和田宅，對他們亡聚山林期間的非法行為一律既往不咎；地方官有向他們進行法製教育的義務，但不許對這些人進行刁難或者施加笞辱。“複故爵田宅”表明，漢承認秦代賜予的爵位，在漢代仍享有同等的地位。