很多國人提及“二十一條”，必痛罵袁世凱，其實“二十一條”究竟有哪些內容，卻鮮有人知曉。
1914年6月28日，奧匈帝國皇儲斐迪南大公在薩拉熱窩遇刺身亡，第一次世界大戰爆發，德奧同盟國向俄英法協約國開戰。日本乘機謀劃奪取德國在華的侵略權益。
9月1日，日本陸軍在山東半島登陸，向德軍開戰。11月7日，被圍困兩個月的青島德軍向日本投降。隨後，日本繼承了德國的一切在華侵略權益。
在得知日軍侵占山東半島後，袁世凱召開緊急內閣會議。在會議上，袁世凱決定仿照1904年日俄戰爭時期的老辦法，劃定日軍出境的走廊和交戰區，以盡可能地防止戰爭波及其他地區。
然而，戰勝國日本的野心不會滿足於繼承德國的既得利益。
1915年1月8日，日本駐華公使日置益向袁世凱拋出了日本政府的對華五大項共二十一條要求。依照這些要求，日本不僅要把山東和東北變為它的殖民地，還要把整個中國變成它的保護國，這就是駭人聽聞的“二十一條”。
這“二十一條”主要內容是：
一、承認日本繼承德國在山東的一切權益，山東省不得讓與或租借他國。
二、承認日本人在南滿和內蒙古東部有居住、往來、經營工商業及開礦等項特權。旅順、大連的租借期限並南滿、安奉兩鐵路的管理期限，均延長至99年。
三、漢冶萍公司改為中日合辦，附近礦山不準公司以外的人開采。
四、所有中國沿海的港灣、島嶼概不租借或讓給他國。
五、中國政府聘用日本人為政治、軍事、財政等顧問。中日合辦警政和兵工廠，日本在福建省有開礦、建築海港和船廠及築路的優先權，並且把一些地區的鐵路建築權讓與日本。
日本提出的“二十一條”，以內田良平的《對華問題解決意見書》為藍本，這個藍本具有清晰的侵華步驟和計劃藍圖。因此日本提出“二十一條”的狼子野心，昭然若揭。
在收到“二十一條”後，袁世凱表麵上未動聲色，隻是對日本駐華公使日置益說事關交涉事宜，必須由外交部主管辦理，屆時由外交部總長與日本公使交涉。等到日本公使走後，感到事態嚴重的袁世凱立即召集緊急會議，集體討論對策。
日本提出的“二十一條”，事實上是有備而來的。日本料到中國沒有反抗的能力，從一開始就警告袁世凱，這是一個秘密條約，必須從速商定，不能外泄。如果中國不答應，日本就要海陸並進，大舉進攻。當時的西方列強幾乎都陷於戰爭之中，沒有能力來幹涉中日之事。所以，日本在中國的侵略行徑已然肆無忌憚。
從現存檔案的“二十一條”的批示上不難看出，這一事件是袁世凱從政以來最為嚴重的外交危機。袁世凱對“二十一條”的批示非常詳細，逐條圈注，反複斟酌。
所幸的是，袁世凱的應對還是有效得體的。袁世凱采取的第一個措施就是利用各種渠道摸清日方的底牌。他先是派出日籍顧問有賀長雄返回日本，訪問日本政界元老鬆芳正義及山縣有朋，打探其中的內幕；隨後又派人花重金收買日本間諜，調查日方的有關情況，以在談判中爭取主動。
為配合摸底活動，袁世凱在談判中故意采取了拖延戰術。他首先起用善於在困難局麵中談判的前外交總長陸征祥，並指示在談判中逐條商議，拖延時間。隨後向日本提出因事務繁忙，每周開一次會。在會議上，他讓陸征祥拖延喝茶的時間，盡量減少商議的事項。
袁世凱的努力沒有白費，他通過各種渠道了解到，日本提出“二十一條”一事並沒有經過禦前會議，而是大隈重信內閣擅自采取的秘密行動。因此，袁世凱將“二十一條”的內容，通過報紙及外交渠道泄露出去，使日本試圖盡快結束同中國秘密談判的計劃成為泡影。此內容泄露之後，不僅國人嘩然，在國際上也引起了軒然大波。
在美國，“二十一條”成了當日報紙的頭條新聞，美國政府開始對中日談判進行幹涉。談判有第三方介入後，很多內容就得重新再談。就這樣，袁世凱又成功地拖延了4個月。
日本見在談判桌上遲遲無法取得進展，隨後就在東北、山東、福建沿海等地增兵，並向袁世凱發出最後通牒，限中國在48小時之內給予滿意答複，否則就使用武力。
針對日本的最後通牒，袁世凱召集各部門首長開會。會議上，袁世凱悲憤陳詞，稱國力未充，難以兵戎相見，隻能暫時屈辱，不然，10年之後，非但不能與日本一較高下，亡國危險更甚今日。
1915年5月9日，外交部長陸征祥及中方談判代表將“二十一條”的最終修訂版交給了日本公使日置益，危機暫時化解。盡管兵臨城下，中國交給日本的“二十一條”修訂版和原“二十一條”相比，還是差之甚遠。在4個多月的艱苦談判中，中方不僅力爭刪除了第五條及前四條的部分條款，其他很多原來的侵略要求條文也變成了“留待日後磋商”，或是加進了限製條件，最後中日簽訂的“二十一條”實際上隻有十一條。