李大勇
設立原告資格所要解決的問題是具備何種條件的主體可以成為原告。依據《布萊克法律大辭典》的解釋，原告資格又稱為“起訴資格”，是指某人在司法性爭端中所享有的將該爭端訴諸司法程序的足夠的利益，其中心課題是確定司法爭端對起訴人的影響是否充分，從而使起訴人成為本案訴訟的正當原告。“如果起訴人符合原告資格的各項要求，具有為司法爭端所影響的足夠的利益，就可以認為起訴人在訴訟中享有法院應當給予保護的、實實在在的利益；另一方麵原告資格解決的是法院是否享有審判某一司法爭端的權力。”然而行政訴訟原告資格本身就是一個“場”，它符合了當代中國的多重因素。因此，它就為我們分析中國現實社會中某些問題提供了一個角度，一種方法。透過它，我們可以對某些價值趨向作出判斷，在權力和立法技術上對中國的憲政理念作出一種詮釋。從某種意義上來講，行政訴訟原告資格隻是一個象征性的符號，它向我們展示出了社會主義中國“憲政化”的特性和基本走勢。
一、行政訴訟原告資格依據的憲法推定
行政訴訟原告資格所關注的對象主要是公民權益受到行政權侵犯後尋求司法權保護的問題，而公民的權益和國家權力又是與憲法的相關規定相聯係的。憲法的核心就是規定公民權利與公共權力之間的關係，這在憲法學界已經得到了較為統一的認識。行政法作為動態的憲法、憲法的具體化，更是把這一關係體現得淋漓盡致。
理論界一般認為，行政訴訟原告資格的憲法依據是《憲法》第41條第1款，該款規定“中華人民共和國公民對於任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對於任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害”。這裏的“申訴、控告或者檢舉的權利”具有非常寬泛的內涵，類似於傳統的請願權，既有政治權利意義上的申訴權和控告權，也有非政治的申訴權和控告權。前者可視為實體性的權利，可納入監督權的範疇；後者則多屬於程序性的權利，即“獲得權利救濟的權利”。
外國憲法一般均明確規定公民享有接受裁判的權利，其中包括民事訴訟權和刑事訴訟權以及接受公正審訊的權利等一係列權利。《公民權利和政治權利國際公約》也已將其列入重要地位加以詳細規定。所謂接受裁判的權利，又可稱為裁判請求權，根據日本蘆部信喜教授較為公允的界說，指的是任何人均可平等地要求超然獨立與政治權利之外的公平的司法機關（法院），對其權利和自由進行救濟，而且不受該種公平的法院以外的任何機關之裁判的權利。我國在現實中實際存在著具有特定內涵的裁判請求權，但現行憲法並沒有對該項權利作出明文規定。可見在製定憲法之初，製憲者並沒有把行政機關及其工作人員與公民之間可能出現的糾紛可以通過訴訟途徑得到解決考慮進來。至少，憲法製定者對行政訴訟的出台是缺少憲法準備的。為此，在目前的情形下，隻能通過憲法解釋學的技術對第41條的申訴權和控告權加以擴大解釋，進行人權推定，從中引申出裁判請求權的內涵。
對人權進行推定，是人權分類中不得已而采用的方法。在人權有可能被列舉宣告的時候，應盡量避免使用推定的方式。理由主要是，被推定出來的人權如果缺乏製度上對其認可的效力，如立法解釋中的認可或司法判決中的認可，則其仍是可以隨意被人曲解和踐踏的。“人權在需要推定的時候，時常抵擋不住公權力侵害的危險。人權推定隻有與國家的義務推定共同作為製度確定的時候，前一種推定才可能是有效的。這後一種推定指的是國家權力要對公民生活予以幹預，必須負有自證根據的義務。即對公民而言，可推定法律所不禁止的都是可為的，換言之，都是自由的；對國家而言，可推定為凡未找到法律作為準予幹預的依據，則其幹預就都是無效的，凡幹預就是侵權。當這兩種推定同時成為一種製度時，權利推定才是有意義的。”
行政訴訟原告資格憲法依據的缺失，退而甘求一種人權推定的模糊規定的做法，形式上無疑使行政訴訟原告資格這一重要的裁判請求權利缺乏憲法的支持。由於我國不存在憲法訴訟和違憲審查製度，憲法規定的基本權利的保障是通過部門法實現的，是一種相對的、間接的保障，這就要求部門法與憲法之間存在良好的協調機製。法律技術上的完善盡管能彌補這一規定的模糊，但明確規定裁判請求權和原告資格無疑是最優選擇，訴權作為公民基本權利的保障性權利也應該由憲法明文規定在公民基本權利的專章之中。原因在於，一方麵使訴訟法尤其是行政訴訟法能夠更好地貫徹憲法精神和理念，另一方麵也是民主發展、人權保障的必然要求。同時，這也是我國履行國際公約的締約義務與國際接軌的需要。在人權方麵，中國在20世紀90年代開始積極參與國際人權活動，到目前為止，中國已是二十一項國際人權公約的締約國。1997年中共十五大和2002年十六大的報告中都提倡尊重和保障人權，並且隨著中國加入WTO以及保障人權在憲法修正案當中的規定，人權保障的法製化已是曆史發展的必然選擇。
二、製度變遷下的人權保障
《行政訴訟法》第2條規定“公民法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟”。而《最高人民法院關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若幹問題的解釋》（以下簡稱《若幹問題的解釋》）第12條規定：“與具體行政行為有法律上利害關係的公民、法人或其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。”可見焦點主要集中在三個變量：行為、司法保護的對象以及兩者之間的因果關係。三個變量的任意變化都會導致製度設計的迥異，這三個變量中在我國變化最大的無疑是司法保護的對象從合法權益發展到法律上的利害關係。“各國行政訴訟製度允許具訴權起訴之廣狹，考慮到確保行政之靈活、法的安定性、避免濫訴所生之訴訟過量殃及司法之功能等。”可見，任何一個變量的變化都是各種因素綜合權衡的結果。
而“任何製度安排都不過是宏觀環境製約下要素結構變化的結果”，行政訴訟原告資格的變遷反映的絕非從1989年到1999年的十年間的變化，更多的是體現出建國以來，乃至建國之前中國社會的憲政意識和發展曆程。同時“法律根植於文化之中，它在一定的文化範圍內對特定社會在特定時間和地點所出現的特定需求作出回應”。為什麼會出現這種變化？
“數千年來，官員總是說，刁民太多，管理太難―所以，官員總是把法律當做管理百姓的工具。數千年來，百姓總是說，貪官可惡，不治不行。―因此，百姓總想叫法律嚴格對待官員。”那麼設定原告資格的本意是站在“官”的立場，還是反映“民”意呢？行政訴訟原告資格實際涉及了中國憲政化的國家機關與民，以及如何處理權利與權力之間的關係等問題。1989年的《行政訴訟法》或者更往前推至1982年的《民事訴訟法（試行）》，乃共和國成立之後中國公法的真正起點，從立法上來看，《國家賠償法》、《行政處罰法》、《行政監察法》、《行政複議法》等法律都是在這十年間頒布的。法律的內容涉及了行政權力行使過程中的監督救濟和事後監督救濟，可見製定法的立法目的都轉到了規範行政權、保護公民合法權益上麵。新中國成立後相當長時期內，學術界認為社會主義國家的法律都是維護人民大眾根本利益的，不存在公、私法劃分的問題，或者幹脆說都是公法，然而這些觀點並沒有維持太長時間，中國社會結構自經濟體製改革後開始了公與私的界分和對峙，並在人們的感情建構中取得一席之地，行政訴訟製度的建立是新的社會結構與感情建構在政治與法律上的體現，同時標誌著行政法與憲法的肇端。
江澤民同誌在黨的“十五大”報告中指出，要“推進司法改革，從製度上保證司法機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權。”獨立公正的司法製度是正確解決糾紛、對受害的公民提供充分救濟、保障法律正確實施和實現司法公正的關鍵，也是當前法製建設的重要內容。一般認為行政權與司法權都是代表國家權力，之間是相互配合，隻是分工不同。把行政權與司法權在執行法律、實行專政、綜合治理等方麵的共同性盲目擴大，導致了司法權嚴重的行政化。“如果司法權不同立法權和行政權分立，自由也就不存在了……如果司法權同行政權合而為一，法官便將握有壓迫者的力量。”