一、行政概念的提出
行政作為一種管理活動與管理職能人們早已司空見慣。然而，行政作為一個科學範疇提出並受到人們的關注，則得益於在國家活動領域中將政治與行政做出區分，由此導致公共行政（或政府行政）概念的出現。
對政治與行政的區分做出重要貢獻的是威爾遜和古德諾。威爾遜的著名論文《行政之研究》（1887）和古德諾的名著《政治與行政》（1900）中提出的政治與行政兩分法的觀點，被公認為開創了行政學的傳統。威爾遜和古德諾在對政治與行政加以區分中指出了行政活動的特征，表述了行政概念的基本含義。威爾遜認為，與製定法律的組織、程序、過程相關的政治領域屬“國家意誌的表達”，主要關注“重大而帶普遍性的事項”；與執行法律政策的機構、程序、過程相關的行政領域則屬“國家意誌的執行”。古德諾的表述是，“政治是國家意誌的體現，行政是國家意誌的執行”；“政治在決定政策，行政在執行政策”；行政是“政府官員推行政府功能的活動”。此後，魏洛畢提出的“行政乃是政府組織中行政機關所管轄的事務”就是沿襲了這一思路。由於“兩分法”是從宏觀的國家權力結構及其功能分配的角度去理解和界定行政，因而被稱為政治行政觀。
行政概念的另一種解釋得益於科學管理運動的興起。進入 20世紀以後，西方工商企業界掀起了一場轟轟烈烈的科學管理運動。對科學管理運動做出重要貢獻的是泰羅和法約爾。泰羅的名著《科學管理原理》（1911）和法約爾的名著《工業管理和一般管理》（1916），被公認為科學管理運動的代表作。他們的基本思想是，把企業活動中與計劃、組織、人事、指揮相關的行政性活動與其他業務性活動區分開來，並圍繞前者設定（行政）管理職責，探求科學管理的原則、方法和手段，以取代舊有的經驗式管理，從而實現提高效率，增加利潤的目的。泰羅對標準動作、標準時間、標準條件、標準工資的研究，以及法約爾對管理過程五要素（計劃、組織、指揮、協調、控製）的概括都是其直接成果。
調、監督與財務等手段，以完成政府和公共團體的任務”。抽象掉表述上的差別，諸多管理行政觀的觀點的共同點是把行政理解為一個極為具體而廣泛的運作過程，側重於行政活動中的技術、方法、程序和手段，最大限度地尋求“技術的合理性”和工具的“合理性”，這樣一種思路拓寬了對行政的理解，行政概念的外延也擴展到政府公共權力機關以外的工商企業和其他社會組織。
無論是政治行政觀，還是管理行政觀，在理論上遠非清晰無誤，在實踐上也遠非切實可行。可貴的是，它們恰好反映了19世紀末20世紀初社會變革所提出的重要問題，這就是國家公共職能的強化以及科學化問題。
在很長時期內，國家的職能被理解為處置內部紛爭和國際紛爭，而很少涉及組織社會生活、維護社會秩序、提供社會保障等公共職能。被奉為經典的“三權分立”理論是這樣來規定國家權力的：“（一）立法權力；（二）有關國際法事項的行政權力；（三）有關民政法規事項的行政權力。依據第一種權力，國王或執政官製定臨時的或永久的法律，並修正或廢除已製定的法律。根據第二種權力，他們媾和或宣戰，派遣或接受使節，防禦侵略；依據第三種權力，他們懲罰或裁決私人訴訟。”對國家權力的這種規定隱含著對國家職能的基本理解。它重視的僅僅是國家的政治職能，基本不涉及公共職能。然而，18世紀60年代以來的工業化進程帶來了大量諸如失業、貧困、災荒、公共教育、人身安全、關稅壁壘等社會性問題，這些問題往往涉及不同階級、不同階層之間的共同利益，單靠立法、司法程序去解決顯然力不從心。必須在立法的框架下，通過有效的社會管理才有望消解問題，使國家政權穩定持續下去。政治與行政兩分法實際上順應了這種需要，它強調行政的“非政治性”和行政的“執行”職能，強調行政關注“個別而細微的事項”，強調執行法律比製定法律困難，在一定程度上反映了強化國家公共職能和改革政府管理，提高政府效率的呼聲。而管理行政觀則從行政的技術、程序和方法的層麵，為之提出可操作的理性化、科學化的途徑。