二、簡析政治行政觀和管理行政觀
政治行政觀和管理行政觀的提出，奠定了行政學的學科基礎，但是兩者又都有各自的偏頗之處。
就“兩分法”的政治行政觀而言，它強調行政活動主要是執行政策，指出其執行性特點，這對於把行政學從政治學中分離出來，成為一門獨立的學科無疑有著積極意義。但是，它的明顯缺陷是把行政看作不參與製定政策，不參與政治過程的非政治化的中性活動，包含著否定行政活動的價值取向的傾向。在威爾遜看來，“政治是政治家的特殊活動範圍，而行政管理則是技術性職員的事情”。古德諾則認為，“行政管理的很大一部分與政治無關……應當把其中很大一部分從政治實體的控製下解脫出來。”兩分法之所以排除掉行政中的政治因素，主張行政的價值中立，是有其背景的。主要是為了扭轉美國當時存在的政黨分肥製造成的政治動蕩、政治腐敗的管理形式，以保證政府工作的穩定性、連續性和政治的清明。然而，隨著社會實踐的發展，“行政中立”觀點的偏頗日趨暴露出來。進入20世紀後，國家權力的重心發生轉移，出現了所謂的“行政國家”現象，政府的權力迅速擴張並延伸和介入到立法與司法領域，“委托立法權”和“委托司法權”的出現表明，人類進入行政權統治的時代。20世紀20年代到30年代，在西方社會麵臨經濟危機帶來滅頂之災的情況下，政府為解救經濟危機，開始運用政策手段大規模幹預經濟和社會生活，政治與行政的關係越來越密切。“兩分法”的局限性也愈來愈明顯，它不能解釋變化和發展著的公共管理的現實情況。
此外，就國家功能的劃分和運轉的實際來分析，政治行政觀也是有偏頗的。在國家的運轉中，國家權力機構功能分化、職責相對獨立既是民主進步的產物，也是政治文明的結果。立法機構作為公民意誌的表達機構，其基本職能是將政治共同體中大量存在的各種要求和利益，通過符合特定國情的選擇機製及程序，確定國家政策目標順序，並通過政治體製的運轉去實現它們。據此不難理解，立法機構作為政治博弈的中心，屬全社會價值判斷的最高載體，設立立法機構是全社會確定各種利益格局及優先順序的製度安排。立法機構的工作結果是吸納來自社會各方麵的利益要求，協調和綜合相互間衝突的利益，最終向社會輸出體現利益格局的價值判斷，即以國家的名義和信息的形式昭示社會的總綱領———憲法、法律、政策等。因而，立法機構處於全社會政治領導的地位，立法機構的職責主要在於“議”而不在於“行”。行政機構作為立法機構的執行機構，其職責在於，通過行政決策，將立法機構確立的根本綱領和原則具體化為可操作的政府政策，並通過相應政府機構的運作加以推行和實施，否則，立法的決議隻能是紙上談兵。
據此，行政是政治的分工，是維護特定製度安排和政治過程的一部分，它屬於政治過程的後半截，是以實施和操作為特征，因而行政的要害在於“行”而不在於“議”。如果認為行政活動和政治活動等量齊觀地接納政治輸入，輸出公共政策，從事各種決策，行政與政治的區別也就消失了。