自從有了國家就有了政府的管理活動，然而專製權力下的政府管理並不具有公共性，也談不上公共行政。這是因為，無論是在奴隸專製還是封建專製體製下，握有世襲權力的統治者以公融私，假借公共利益之名來實現家天下的一己私利，“以天下之大公行我之大私”（黃宗羲）。其政府管理的特點是，公共領域與私人領域不分，公共權力被世襲權力攫取並籠罩著“君權神授”的光環，公共事務則被私人事務消解，從而使公共性喪失其存在的基礎和依據。近代政治革命實現了國家權力由王權向議會的轉移，以主權在民為思想基礎，以三權分立為前提，以權力製衡為原則的代議製民主的確立，使國家權力具有了公共性特征：公共領域和私人領域有來自憲法和法律的明確劃界，它規定了公共權力行使的邊界，私人領域是國家公共權力不得侵入的領地；管理公共事務，實現公共利益是公共權力存在和行使的合法性基礎。據此，近代代議製民主國家的建立翻開了政府管理的新的一頁，公共行政的曆史由此首開其端。與之相應，形成了定型化、係統化的公共行政理論。
在近代代議製國家形成和演進的不同時期、不同階段，與實踐中提出和需要解決的特定公共事務相適應，曾形成和出現了處置公共事務的不同的方式和模式，這些方式和模式均是基於特定公共行政理論和學說的實踐模式，換言之，近代以來公共行政管理方式和模式的轉換，折射出公共行政理論的發展演變曆程。因此，對公共行政理論形態的演化更替加以梳理、比較和研討，既能夠從中解讀公共行政演進發展的規律，也能夠從中把握現代公共行政發展的基本趨勢。
一、公共行政理論的發展線索
美國著名行政學家 V·奧斯特羅姆在其名著《美國公共行政的思想危機》中，以20世紀以來美國的實踐為據，明確將公共行政的理論範式區分為兩種：一是由威爾遜等所推進的傳統公共行政理論；二是由“當代政治經濟學家”（公共選擇學派）所推進的民主製行政理論，並指出兩種範式在核心概念上的區別在於，“公益物品理論是這些政治經濟學家在概括集體行動問題和公共行政問題時所運用的核心組織性概念。相反，官僚製理論是傳統公共行政理論的核心概念。”① 他認為，從傳統行政到民主行政的範式轉換，具有“哥白尼式革命”的性質，從而代表著邊界清晰的兩個發展階段。
其實，在V·奧斯特羅姆所說的傳統行政範式之前，還存在著一種涉及公共行政的理論見解。這就是由霍布斯、洛克、盧梭等推進的社會契約論。當然，就其現成形式而言，社會契約論是關於國家發生及其權力分布的一種學說，並不具體研討公共行政的體製、決策和運作方式等問題，總體上屬於一種政治學理論。然而，社會契約論所關注的核心問題———公共權力的正當性和合法性，卻是近代以來公共行政得以進行的一類前提條件，它既規定了公權與私權的合法邊界，也製約著社會自律與政府幹預的有效範圍，從而是任何公共行政理論所不能不研討的問題。
除此之外，20世紀90年代興起的、由哈貝馬斯等所推進的協商民主理論則代表著一種理論轉向，它是與以公共選擇理論為代表的理論範式相區別的新的理論形態。
盡管協商民主理論與公共選擇理論有著共同指向，它們均倡導通過公民參與的社會自主治理方式打破政府壟斷，以克服傳統公共行政模式的弊端。但公共選擇理論是以自由主義思想為基礎探求問題的解決，不僅難以解答公共利益何以形成，社會自治何以可能的問題，而且陷入阿羅不可能定理的投票悖論及奧爾森邏輯等集體行動的理論困境。協商民主理論則另辟蹊徑，它以交往理性為前提，強調公民的交往權利和話語權，主張通過交往結構的改進，在平等的對話交流中達成辯論性共識，以便解決“多元利益如何取得一致性標準的可能”，公共決策的公民參與從而成為研討中心。
將上述理論按其所大體對應的實踐原型之時間序列加以梳理，可以發現，近代以來公共行政理論形態的演進線索大致為：
———對17—18世紀自由資本主義時期的公共行政實踐進行解說的社會契約理論，其核心概念是“公共權力的正當性和合法性”。
———對19世紀末至20世紀上半葉發達國家中的公共行政實踐進行解說的傳統行政理論，其核心概念是“公共組織的效能性”。
———對20世紀70年代以來發達國家中的公共管理實踐進行解說的“民主”行政理論，其核心概念是“公共產品的有效供給”。
———對20世紀80年代以來發達國家中的公共管理實踐進行解說的協商民主理論，其核心概念是“公共決策的公民參與”。
下麵分別對不同階段提出的公共行政理論加以具體論述。
二、17—18世紀的社會契約論：公共權力的正當性和合法性
公共權力的正當性和合法性之所以首先受到近代公共行政理論的關注，與自由資本主義發展密切相關。它把一些與市場自願交易有關的事務提升為帶有公共性的事務，要求與之相應的公共權力結構加以保障。
首先，自由資本主義所需要的統一市場和自由貿易等條件，須在廢除中世紀以來的王權、教權、領主權及其保護下的相應法規中才能創設。諸如，為造就勞動力自由買賣的條件，就必須廢除當時的學徒規章和居住法；為造就土地自由買賣的條件，就必須廢除當時的限嗣繼承法、長子繼承法及其他限製土地自由轉讓的規定；為造就國內貿易自由的條件，就必須廢除當時的地產關卡稅；為造就對外貿易自由的條件，就必須廢除當時的一些關稅、禁令和特需的商業壟斷等等。斯密就明確把廢除君權的限製看成建立自由經濟秩序的基本條件，他認為：“一切特惠式限製的製度，一旦完全廢除，最明白最單純的自然自由製度就會樹立起來，”“這樣，君主們就完全解除了監督私人產業、指導私人產業，使之最適合於社會利益的義務。”
其次，自由資本主義所奉行的交易規則以及能使這些規則真正有效的權利規定和製度措施，需要得到政治上的認可和公共權力的保障。諸如，自由交換、平等協商、恪守信義、違約懲罰、責任追究等原則的實行，就必須以交易雙方對自己財產具有使用權、轉讓權、收益權為前提，也必須有仲裁、監督、救濟等製度和措施加以保障。在這些權利、製度、措施未取得政治承認之前，社會勞動和商品交換領域的“自律”性質將不會具有穩定性。哈貝馬斯正是在這個意義上論及了18世紀在歐洲各國所形成的“公共領域”的政治功能。他認為，由文學閱讀群體、新聞報刊媒介、政黨、議會所構成的交往網絡，是介於自律的市民社會和掌握公共權力的國家機構之間的公共領域，其功能在於“就已屬於私人，但仍具有公共性質的———一般交換規則等問題同公共權力機關展開討論”，以便讓公共權力的統治“遵從理性標準和法律形式”，因此，公共領域中，“至少有兩個過程交織在一起———其一為通過交往產生的合理權力，其二為操縱性的傳媒力量，它造成大眾的忠誠、需求和服從，用來對抗體製命令”②。
一方麵，傳統的王權、教權、領主權在各種改革中被逐漸廢除；另一方麵，權力分立製度、議會製度、政黨製度、報刊製度在相應的改革中逐步確立。這就是17—18世紀的社會契約論者所要闡釋的現實文本。盡管在社會契約者之間存在著諸多分歧，然而他們的如下共同點卻是清晰的：其一，自然狀態（不論是否為邏輯設定）下每個人都具有的“自然權利”（特別是自由權）被置於優先地位（可稱為自由原則）；其二，克服自然狀態下的弊端、不便或困難，是產生社會契約的基本動因（可稱為功利原則）；其三，所有人都預期，契約所帶來的“國家權力”會使社會有序化，從而改善每個人的處境（可稱為理性原則）。這顯然是把雖早已存在但在自由資本主義時期普遍化的商業契約關係中所內涵的諸原則，以“隱喻”的方式推廣到對國家及其權力的解說中。③ 以此奠立公共權力的正當性基礎。較之“君權神授”論而言，它對公共權力的起源（契約賦予或法律賦予）、性質（個人權利先在公共權力後生）、作用（社會秩序有序化的保證）等問題所做出的闡釋，更符合自由資本主義的要求。
然而，契約論者們畢竟有不同的“個人身世”，由此又帶來了視角的差異和觀念的分歧。霍布斯的極權主義契約論重視公共權力的強製性、絕對性以及“主權者”（一個人或一些人組成的議會）的“證人和監督者地位”，由此論證了主權者的權威和不可罷黜，甚至不經主權者同意契約本身也無法修訂。與此相反，洛克的限權主義契約論則重視公共權力的相對性和受托性，不僅契約各方在契約中放棄的隻是部分權力，而且放棄的權利也隻是委托給一個“共同體”。從而同樣是一種契約，“當人民發現立法機關的行為違背賦予它的委托時，人民仍然擁有罷免或更換立法機關的最高權力”。與洛克不同，盧梭更重視主權權力的“公意”基礎，強調“主權隻是普遍意誌的行使，它永遠不能被轉讓；主權體隻是一個集體存在，它隻能由其自身來代表”。以此為基礎，盧梭把主權體與政府、主權權利與行政權力明確加以區分，“政府是為了臣民與主權體的相互溝通而設立在他們之間的，負責實施法律、保障社會和政治自由的一個中間體。”
上述差異既表明了公共權力的多重屬性（它的強製性和權威性，它的合法性和受托性，它的合理性和結構性等等），也表明了近代公共行政可以在不同的權力前提下展開，一旦不同的權力前提具體化為相應的體製和規則時，就會表現為不同的公共管理模式。
三、19世紀末形成的傳統公共行政理論：行政組織的有效性
行政組織的有效性是在新幹預主義（福利主義）的推行過程中受到公共行政理論高度關注的。原因在於，福利主義擴展了國家的職能和政府的規模，“通過重新確定國家對其公民福利所負有的責任，來減輕過激的資本主義的某些危害”④，從而把“給定政策目標使花費最小”的效率問題凸現為公共管理中的核心性問題。