二、正確認識新時期規劃的性質和作用
在規劃編製和實施的體製環境發生很大變化的情況下，做好“十一五”規劃工作，必須正確認識新時期規劃的性質和作用。
我國以編製和實施國民經濟和社會發展五年計劃為基本框架的規劃體製，已有50年的曆史。不同時期的規劃，對促進經濟社會發展都發揮了重要作用。隨著經濟體製改革的不斷深入，規劃體製也發生了很大變化，特別是“九五”計劃和“十五”計劃，在突出規劃的戰略性、宏觀性、政策性，探索新的規劃體係，創新規劃方法，規範編製程序，提高透明度等方麵取得了很大進展。
由於各方麵的體製還不完善，規劃編製和實施中還存在許多亟待解決的問題。如，各級各類規劃的功能定位、相互關係特別是與市場作用的界限模糊，規劃的數量不少，但內容交叉重複、針對性不強，區域規劃不到位，規劃編製程序不夠規範，銜接協調不力，規劃期的確定比較機械，規劃評估調整機製尚未形成等。這些問題，不僅有損規劃的科學性、有效性，而且直接影響到經濟社會的協調發展和可持續發展。最近，我們對“十五”計劃的實施情況進行了中期評估。通過評估，我們感到，規劃實施中的一些偏差，有些就直接與規劃工作本身存在的問題有關。
在社會主義市場經濟條件下，編製和實施規劃對實現國家戰略目標，彌補市場失靈，有效配置公共資源，促進共同富裕等仍具有十分重要的意義和作用。規劃是政府履行宏觀調控、經濟調節和公共服務職責的重要依據。國務院領導非常重視決策的科學化、民主化，對一些重大建設項目，要求依據規劃來決策。這實際上給了規劃一個基本的定位，即規劃是政府定的，也是“管”政府的。政府既要依法行政，也要依規劃行事。
國務院已批準從“十一五”開始，將“五年計劃”改為“五年規劃”，各地區、各部門編製的“五年計劃”也要改為所屬地區或領域的規劃。在“十一五”規劃編製中，要按照完善社會主義市場經濟體製的總體要求，繼續深化規劃體製改革。這也是“十一五”規劃編製工作的一項重要任務。在規劃理念上，要以人為本，促進全麵、協調、可持續發展。在規劃體係上，要探索形成功能清晰、銜接協調的規劃體係，在繼續搞好重要領域專項規劃的同時，把編製和實施區域規劃放到重要位置。在規劃內容上，要增強規劃的針對性，突出有限目標和重點任務；要從實際出發，科學務實地編製規劃，力戒空話、套話。在編製程序上，要建立規範化的民主製度、銜接製度、論證製度、公布製度以及備案和評估製度。要花大力氣做好規劃編製的基礎調查、信息搜集、課題研究、項目論證等前期工作，不要把精力放在找響亮口號、提過高目標上。要堅決糾正規劃工作中作表麵文章、搞形式主義的錯誤做法。
三、“十一五”規劃編製工作的主要任務
“十一五”規劃，按行政層級，包括國家規劃、省級規劃和市縣級規劃；按對象和功能，包括國民經濟和社會發展總體規劃、專項規劃和區域規劃。
(一)強化總體規劃的功能
總體規劃，也就是國民經濟和社會發展規劃綱要，是根據中央關於製定國民經濟和社會發展規劃的建議、以全國的國民經濟和社會發展為對象編製的規劃，是總體性、綱領性的規劃，在各類規劃中處於“龍頭”地位，是編製專項規劃、區域規劃，以及製定各項經濟政策和年度計劃的依據。“十一五”總體規劃的規劃期，以5年為主，為與全麵建設小康社會的奮鬥目標相銜接，應該展望到2020年。編製好總體規劃，要進一步創新規劃內容，強化行動綱領的功能。
一是要加強戰略性、宏觀性和政策性。要抓住關係國民經濟和社會發展全局的重大戰略問題，突出戰略方針、戰略任務、戰略布局、戰略措施和重大政策，不宜搞過多過細的量化指標。
二是要改變規劃內容無所不包、涉及領域過寬的狀況。減少由市場機製發揮作用領域的內容，進一步充實公共服務、生態環境、資源保護、優化發展環境等政府履行公共職責的內容。
三是要強化空間指導與約束功能。在目前東、中、西三大地帶劃分的基礎上，國家總體規劃要根據不同區域的發展條件，確定自然保護區、生態脆弱地區、水資源嚴重短缺地區、自然災害頻發地區、重點開發地區和優化整合地區等，明確各類區域的主體功能和發展原則，為區域規劃的編製和區域政策的製定提供依據。
四是要增加製度創新的內容。總體規劃不應再過多地具體描述競爭性產業的發展方向、產品產量、具體項目，也不應把對特定產業的扶持作為規劃的主要內容。要盡可能闡明政府如何通過完善體製、健全法製、製定政策、維護市場秩序等，為市場主體創造良好的宏觀環境、體製環境、政策環境和市場環境。
省級總體規劃在三級規劃體係中，具有承上啟下的功能，既要貫徹好國家的戰略意圖，也要突出地方特色，增強對所屬市縣規劃的指導，並與相鄰地區的規劃搞好協調。