“十一五”期間中國區域規劃與空間管治的重點與模式研究---中國科學院地理科學與資源研究所課題組
在現代市場經濟條件下，區域規劃作為一種戰略性和空間約束性規劃，既是政府根據不同區域的發展條件，確定重點開發地區、優化整合地區、自然保護地區、生態脆弱地區、水資源嚴重短缺地區、自然災害頻發地區以及限製開發地區，並把經濟中心、城鎮體係、產業聚集區、基礎設施等落實到具體空間的最主要手段，又是政府實施區域管治、強化區域調控和宏觀調控的重要依據。但從目前來看，中國的區域規劃仍是我國規劃體係中一個亟待加強的薄弱環節，尚缺乏客觀的、真正整體和宏觀意義上的區域規劃，缺乏編製和實施區域規劃的專門協調、監督和管理部門，缺乏必要的立法保障手段。正因如此，國家發展與改革委員會主任馬凱明確指出，要把區域規劃放在突出重要的位置，市場經濟國家一般對國內發展什麼產業並不幹預，但卻普遍注重區域調控與治理。中國要促進地區間協調發展，提高區域經濟競爭力，必須強化區域規劃與空間管治。一、“十一五”區域規劃與空間管治的重要功能及國際借鑒
(一)區域規劃與空間管治在“十一五”規劃中的重要性
從編製區域規劃和實行空間管治的重要性分析，“十一五”期間，伴隨全球性經濟一體化和國際化趨勢的不斷加強，原本界限十分分明且差距巨大的城市與區域之間的界限變得越來越模糊，交通通訊條件的改善和國民經濟信息化程度的不斷加強，使城市與區域越來越密不可分，城市區域化與區域城市化正在成為城鄉發展中不可抗拒的對立麵。以城市群或都市圈參與國際競爭分工或國內競爭分工已成為必然趨勢：環渤海經濟圈等大都市區和城市群振翅起飛，亟須區域規劃提供持續的動源；“長三角”走出春秋戰國，疾呼突破行政界限推出整體性區域規劃；“珠三角”麵臨的九大“疑難雜症”，急需區域規劃出台良藥；渝蜀聯手打造中國城市群發展第四極急需區域規劃先行，等等。所有這些客觀上迫切需要用科學發展觀，用“五個統籌”的指導思想，通過編製區域規劃，打破行政隔斷，化解衝突，達成默契，消除掠奪，尋求市場經濟條件下城市與區域之間“競爭”與“協調”、“疏解”與“集中”的途徑。如果區域規劃與管治問題解決不好，將導致更高層麵上的重複建設，造成更大規模的資源浪費和環境破壞。由此可見，在區域發展與城市建設中，政府最大的責任是規劃，最大的資源是規劃，最大的浪費也是規劃。
(二)區域規劃與空間管治在“十一五”規劃中的重要功能
從區域規劃與空間管治的重要功能分析，科學發展觀指導下的區域規劃的核心是實現“五個統籌”。“十一五”期間我國區域規劃與空間管治的主要功能如下。
（1）重塑區域優勢，重組區域聯盟。
（2）找準區域定位，明晰產業方向。
（3）化解區域衝突，達成共生默契。
（4）統籌區域問題，促進區域繁榮。
（5）防止區域侵略，消除區域剝奪。
（6）根治城市病理，尋求區域途徑。
(三)國外區域規劃對中國“十一五”區域規劃與空間管治的借鑒
綜合分析德國、法國、美國、英國、加拿大、奧地利、日本等發達國家區域規劃編製與組織實施的經驗，可從其中汲取以下經驗和啟迪。
（1）借鑒德國、英國、奧地利等國的區域規劃經驗，對規劃實行一票否決製，區域規劃通過中央政府負責編製，通過議會批準，通過總理下令執行。
（2）借鑒德國的區域規劃經驗，實行多規銜接，實行雙重財政轉移支付製度，保障規劃順利實施。
（3）借鑒美國的經驗，抓住危險中的區域，重視大都市區的區域規劃。
（4）借鑒美國、德國、加拿大、奧地利等國的經驗，強化區域規劃編製的公眾參與，強化區域規劃的法律地位和依法實施手段，建立以法律為基礎的、規範的空間規劃協調機製。
（5）借鑒德國、英國的經驗，區域規劃主要麵向經濟衰退地區、經濟過密地區和邊遠落後地區，突出問題地區，規劃問題產業。
（6）借鑒美國的經驗，成立區域規劃委員會，建立區域規劃聯盟，密切區域性合作，加強區域性聯係，對區域規劃實施效果進行追蹤評估。
（7）借鑒英國、加拿大等國的經驗，協調好國家區域規劃與地方區域規劃的關係，實行中央與地方政府分權製，中央政府負責製定大尺度區域規劃，地方政府具體推進和實施區域規劃，彌補地方規劃意願不足，鼓勵策略和刺激稅收。
（8）借鑒法國、奧地利、德國的經驗，建立多層級、多極化的區域規劃與管治模式。
（9）借鑒加拿大、奧地利的經驗，將區域規劃編製成為法定的戰略性規劃和政策性規劃，綜合性的國家“概念規劃”，側重於闡明“國家原則”，將地方規劃編製成符合區域規劃的法定政策性規劃、操作性和約束力更強的空間規劃和發展的具體政策。
二、“十一五”區域規劃與空間管治的導則、類型與思路
(一)區域規劃與空間管治的基本導則
“十一五”中國區域規劃與空間管治遵循七大導則，即產業型管治與結構型管治相結合的導則，效率型管治與公平型管治相結合的導則，特色型管治與補台型管治相結合的導則，市場型管治與政府型管治相結合的導則，指導性管治與指令性管治相結合的導則，應急性管治與可持續性管治相結合的導則，集權管治與公眾參與管治相結合的導則。
(二)區域規劃的層次性與類型
中國“十一五”規劃包括中央、省、市縣三級層次，規劃類型包括總體規劃、區域規劃和專項規劃。由於區域規劃主要側重解決重大區域性協調發展問題，需要打破各種不同層次區域(省級、地市級、縣級、鄉鎮級、社區級等)行政區劃界限，因而規劃的類型應該包括以下層次。
（1）按區域自然與經濟屬性劃分的區域規劃。
（2）按行政區域劃分的區域規劃。
（3）按區域管治類型劃分的區域規劃。
（4）按深度與行業分工劃分的區域規劃：包括區域總體規劃、區域專項規劃、重點區域詳細規劃和區域規劃設計等。
（5）按重大問題劃分的區域規劃(圖1)。
(三)“十一五”中國區域規劃的基本思路
區域規劃的編製思路如下。
1.編製市場型彈性區域規劃
市場經濟中許多因素的不確定性、不可預見性和不可測性迫切要求規劃人員編製具有廣域適應性的靈活機動規劃，合理確定彈性期限，建立彈性目標體係，製定多目標發展與布局的彈性方案，將原來以行政手段為主的計劃型規劃轉變為以價值手段為主的計劃與市場兼容型規劃，將原來過於具體的剛性規劃轉變為應變能力較強的彈性區域規劃。
2.編製多目標統籌協調型區域規劃
按照“五個統籌”提出的各項經濟社會發展目標和生態環境建設目標以及建設小康社會的總體目標，以經濟、社會和生態環境的多目標協調發展為指導原則，把綠色GDP作為發展的衡量尺度，將過去片麵追求經濟增長的單目標模式轉變為經濟、社會與資源環境協調發展的多目標複合模式。重視規劃中的社會因素與生態環境因素以及區域規劃的生態最佳化，把社會與生態環境尺度同時作為衡量最佳規劃方案的重要標準。避免I.Moffatt所說的“盡管我們在物質上富了，在其他方麵卻變得窮了”的現象再度發生。
3.編製問題型區域規劃
區域發展到今天，沒有問題的區域已經不複存在，存在重大問題的區域越來越多。區域規劃隻能是有限目標的規劃。實際上，區域規劃就是尋找問題地區，麵向問題地區和問題產業搞規劃，要抓住區域發展中亟待解決的一係列重大問題，針對每個規劃的特定區域、特定時段、特定背景的要求，進行針對性的“重點問題型”規劃，力戒麵麵俱到，泛而無物，劃而無用。
4.編製風險型區域規劃
風險型區域規劃(簡稱風險規劃)是指在對特定時空範圍內經濟、社會、人口、資源、環境等方麵發展以及它們之間持續協調發展這種冒險創新活動作出戰略部署的同時，主動承擔由此帶來的一切風險，並采取果斷措施化解風險，共同分享規劃實施後帶來的綜合效益，規劃編製者、評審者、決策者和實施者同時構成利益分配主體。在社會主義市場經濟條件下推行風險規劃，就是要通過風險規劃的競標、契約、盲審、決策、保險、營銷、保值和增值等生成與經營模式，不斷提高區域規劃的編製與實施質量，根治規劃編製與實施的種種病理，提高規劃編製與實施的全過程控製水平，最大限度地提高規劃實施的綜合效益。