總之，以“農民增收”為重點的“三農”難題不能僅僅局限於農業、農民、農村本身來考慮問題，要清醒地認識到“三農”難題的產生不僅有農內的問題，同時也有農外的因素。“三農”難題的解決也應該跳出“三農”，從更廣闊的視野來尋找思路和舉措。
黨的“十六大”在全麵分析國際、國內形勢的基礎上明確提出：“統籌城鄉經濟社會發展，建設現代農業，發展農村經濟，增加農民收入，是全麵建設小康社會的重大任務。”黨的十六屆三中全會又進一步明確提出了“堅持以人為本，樹立全麵、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全麵發展”，強調“按照統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放的要求”推進各項事業。2004年《中共中央國務院關於促進農民增加收入若幹政策的意見》，即中央一號文件再次強調，“各級黨委和政府要認真貫徹‘十六大’和十六屆三中全會精神，牢固樹立科學的發展觀，按照統籌城鄉經濟社會發展的要求，堅持‘多予、少取、放活’的方針，實現農民收入較快增長，盡快扭轉城鄉居民收入差距不斷擴大的趨勢”。因此,統籌城鄉發展是化解“三農”難題的全新思路和戰略舉措。
（二）統籌城鄉發展的內涵及基本要求
統籌城鄉發展的內涵豐富，它至少包括統籌處理城鄉關係、統籌配置城鄉要素及統籌城鄉經濟社會發展三個方麵的內容。
1.統籌處理城鄉關係
城鄉關係包括城鄉區位關係、城鄉產業關係和城鄉居民關係三個基本關係，以及由此派生出的三個衍生關係，即工業與農民的關係、農業與市民的關係和城市工業與農村工業的關係。在三個基本關係中，城鄉區位關係是前提，城鄉產業關係是核心，城鄉居民關係是結果。正是城鄉區位決定城鄉的產業分工，產業分工又決定居民的職業和社會經濟地位。城鄉產業關係主要包括城市工業與農業的關係和城市工業與農村工業的關係，城鄉產業關係是否協調直接影響城鄉區位發展水平和城鄉居民關係。
（1）城鄉區位關係；（2）工農產業關係；（3）城市工業與農村工業的關係；（4）工業與農民的關係；（5）農業與市民的關係；（6）城鄉居民關係。城市的主要產業是工業，還有越來越多的服務業，在城市長期從事工業和服務業的主要是市民。農村的主要產業是農業，長期從事農業的主要是農民。雖然隨著農村工業的發展，部分農民進了工廠，但身份仍是農民。生長在城市的人，成人以後就在城市從事工業或服務業，成為有城市戶口的市民。生長在農村的人，成人以後就留在農村從事農業，成為有農村戶口的農民。雖然隨著城市發展，部分農民進了城，但隻要戶口在農村，仍是農民。在傳統的二元結構國家中，城鄉關係就是這樣直接和直觀。但從城鄉統籌協調發展的角度來分析，理性的城鄉關係至少包括以下六種。
（1）城鄉區位關係。城市既是地域的中心，又是經濟、政治、文化的中心，城市中先進的工業、科學教育等服務業及高素質的勞動力形成地區經濟增長極，其強大的輻射力直接帶動農村地區經濟的發展、社會的進步和農民的富裕。外圍的農村則為城市發展提供廣闊的空間，並接受城市的輻射，壯大農村經濟。
（2）工農產業關係。工業為農業提供先進機械設備和技術，提供化肥、農藥、燃料、電力等農業生產資料；農業為工業發展提供生產資料需求市場。農業為工業提供糧、棉等加工用原料；工業為農業發展提供農產品原料需求市場。國民經濟中這兩大產業互為對方發展提供數量充足的合格產品，互為對方提供發展所需的市場。
（3）城市工業與農村工業的關係。這是一種極具中國特色的城鄉產業關係。農村工業是在傳統的二元結構束縛下，在計劃經濟製度外自發的，為消化農村剩餘勞動力及克服農民收入低下而興辦的工業。農村工業的發展極大緩解了城鄉經濟發展的差距，加速了中國工業化的進程。城市工業和農村工業的雙重發展，形成對農產品和原料的雙重需求，對資金、對勞動力的雙重需求，也對中國經濟及工業化發展形成雙重推動。在農村工業發展的初期，它起到了為城市大工業配套和拾遺補缺的作用。農村工業與農業更近，同農業的關聯性更大，與農業有著天然的血緣關係。與城市工業相比，農村工業具有輕型化和勞動密集化的特點。但隨著農村工業的進一步發展，模仿城市工業走資本深化的道路，客觀上存在著對城市工業原料和資金的競爭。
（4）工業與農民的關係。工業為農村居民提供日用消費品，提供水、電、氣、通訊等服務；農村居民為工業發展提供廣闊的工業消費品市場。農村居民為工業發展提供充裕的勞動力，工業為農村居民提供非農就業機會。
（5）農業與市民的關係。農業為城市居民提供豐富多樣的農副產品、新鮮空氣和綠色環境，城市居民為農業發展提供農副產品的需求市場。
（6）城鄉居民關係。城市居民為農村居民提供現代化的城市文明和舒適生活的榜樣；農村居民則為城市居民提供傳統的農耕文化和自然質樸的生活方式。城鄉居民之間的文化融合，豐富了城鄉居民的生活。城鄉居民之間交流對社會的穩定十分重要。
2.統籌配置城鄉要素
城鄉關係的協調需要在城鄉之間統籌配置生產要素。根據生產要素及其配置的一般理論，全社會生產各類所需產品的數量比例，取決於全社會各種生產要素的投入數量和合理比例，這些生產要素主要包括土地、資本、勞動和管理。土地包括附著在土地上的全部自然資源，資本包括建築物、機械設備等物質資本和貨幣資本，勞動包括勞動者的體力和腦力，管理即領導者的決策和協調才能。這些生產要素的理性流動和合理配置，保證全部生產要素的最有效利用，並取得大致相等的報酬，投入土地者取得地租，投入資本者取得利息，投入勞動者取得工資，投入管理者取得利潤。從以上理論得到啟示，城鄉統籌的對象應該是全部生產要素，即土地、資本、勞動和管理四大生產要素。由於統籌城鄉關係的核心是工農產業關係，工業和農業分別是城市和農村的主體產業，也是市民和農民所從事的主要職業，工農產業關係直接決定城鄉區位關係和城鄉居民關係，因此城鄉統籌首先是四大生產要素在工業與農業之間的協調配置，其次是城市工業與農村工業之間的協調配置，再次是在城鄉區位及城鄉居民之間的協調配置。