這個共同趨向另一方麵就是加強人民代表機關(蘇維埃、議會)的地位,使其朝著成為真正的權力機關方向發展。其內容包括:普遍確立了黨的指示不是法律,黨應在憲法和法律的範圍內活動的原則;加強蘇維埃、議會的職權(立法、監督);完善議會的工作機構;保證代表、議員應有的法律地位等。其具體表現在各國不盡相同,如南斯拉夫的最重要措施是從1974年起實行代表團製,即在選民和代表之間增設代表團,以克服機關與選民脫節現象。南把代表團製作為自治政治製度的基礎。波蘭在1980年以後規定,有關確定經濟計劃和管理工作的總原則、決定建立和改變經濟結構和經濟機製、決定外債限額、投資、貸款數額的權力屬於議會,政府機構不得擅自決定。波蘭還成立了憲法法庭、國家法庭和最高行政法院等,加強議會的監督作用。蘇聯也采取了不少措施加強蘇維埃,如在各級蘇維埃增設許多常設委員會;加強地方蘇維埃的工作,擴大其職權,包括對在其所轄地區內的企業加強協調和監督;製定蘇維埃代表地位法,提高蘇維埃代表的地位等。許多決定是不錯的,但由於障礙機製的抵製,蘇維埃工作進展不大。
二
社會團體、群眾組織的地位和作用,它們與共產黨和國家的關係問題,是民主政治建設、政治體製改革中的一個重大問題,是民主化程度的一個重要標誌。工會是最重要、最大的社會團體之一。它的地位、職權的發展變化,在一定程度上反映了社會團體的地位、作用的發展變化。十月革命後至今,工會的地位和作用發展變化的基本線索是:“工會國家化”——工會是黨和國家聯係群眾的“傳送帶”——工會是黨和國家的戰友、夥伴。
十月革命以前,布爾什維克黨就已籌劃好革命勝利後要把工會組織和國家政權機關合並起來。全俄工會一大(1918年1月)決議提出,“在當前社會主義革命進程中,日益發展的工會應當成為社會主義政權的機關”;列寧此時也指出“工會正在變為並且應該變為國家的組織”,一年之後,列寧又在全俄工會二大上說,工會“應該在一定程度上成為主要的政治機關”,“工會必然要國家化”,當然,列寧同時也指出工會當時還不能擔負起國家政權的職能。革命勝利後初期,工會“國家化”實際上也部分地開始付諸實踐。由於當時的曆史條件,工會確實挑起了管理,尤其是經濟管理的重擔。
1920年底至1921年初,俄共(布)黨內發生了關於工會問題的爭論,列寧等人根據幾年來的實踐經驗,批評了想立即實行“工會國家化”的主張,對工會在無產階級專政體係中的地位和作用作出了新的結論,指出工會不是國家組織,工會的任務不是管理,工會是學習管理的學校,是黨和國家聯係群眾的“傳動裝置”。黨的十大通過了列寧等人的提綱。翌年3月,黨的十一大又通過列寧起草的提綱,再次肯定了列寧的理論,並規定了工會參與管理和維護工人群眾合法權益等具體任務。列寧的上述理論、原則和俄共(布)規定的工會的職能,對以後各社會主義國家的工會建設和工作產生了巨大影響。但在很長的時間裏,實際上人們在實踐中淡忘了列寧此時提出的關於工會必須實行“兩種保護”的精辟思想。列寧指出,由於蘇維埃國家帶有官僚主義的毛病,因此,組織起來的無產階級,必須保護自己階級的物質和精神利益,使之不受這個國家政權的侵犯;而由於蘇維埃國家是工人自己的國家,因此,無產階級又必須保護自己的國家。值得提出的還有:列寧和布爾什維克黨在強調工會要維護工人階級利益,反對國家機關的官僚主義時,特別提倡要采取調解和仲裁的辦法,而不主張采用罷工或其他公開衝突的手段,認為同官僚主義作鬥爭最終目的隻能是鞏固無產階級的國家政權。
在斯大林領導時期,工會的地位和權限削弱了。二十年代初,工會雖不能直接管理國家事務,但在參與經濟管理方麵還有一定權力^列寧去世以後,工會在工人的福利和文化事業中有限的權力也常被黨的組織和經濟行政機關包辦代替了。1925年10月的中央全會和同年12月召開的黨的十四大,就曾批評黨組織“瑣碎地幹涉工會組織的日常工作”,“把大部分關於勞動條件、工資和集體合同等等的問題拿到黨機關來解決”,並指出其結果是“降低了工會在廣大工人群眾心目中的威信”。工會作用的減弱還可從以下情況看到:十月革命後到列寧謝世前,全俄工會共開了五次代表大會,幾乎是每年開一次,而在斯大林領導下的長達30年中,也隻開了五次代表大會,平均6年一次。其中全蘇工會九大(1932年)到十大(1949年)竟相隔17年之久。
蘇聯工會模式的弊端在東歐各國曆次社會政治危機中幾乎都可看到。波蘭1980年團結工會事件更是這個弊端的一次大暴露,這使得各國在政治體製改革中,不能不把提高社會團體的地位,擴大其權限作為重要內容之一。在這個問題上,改革主要表現在兩個方麵:
第一,在社團的地位問題上,越來越多的黨,已經明確地改變把社會團體當成“傳送帶”的傳統提法。如鐵托就曾指出,“社會政治組織不是共產主義者聯盟社會作用的傳送帶”。南共聯盟十二大強調指出,應不斷地克服把社會政治組織置於傳送帶地位的傾向。南共聯盟提出與其他社會政治組織保持平等的夥伴關係,後者在其職權範圍內作出的決議無須向前者請示彙報。匈黨認為必須正確理解“傳送作用”,他們把社團當成黨的“戰友”,說黨與工會是工人階級母親所生的雙胞胎,工會與行政領導機關之間沒有從屬關係,在黨與社團之間實行適當的劃分職權。保共認為不能簡單地把社團視為黨的“傳送裝置而應看成是政治體製的三大支柱之一。羅馬尼亞也認為社團不是消極被動的“紐帶”(“傳送裝置”、“傳送帶”、“紐帶”,含義相同,是不同的譯法)。戈爾巴喬夫在《改革與新思維》一書中,也提到工會應是行政機關的“夥伴”。現在看來,繼續沿用“紐帶”提法的是越來越少了。