袁世凱在竊奪政權以後，連續向英、俄、日、美等帝國主義列強承認各項特權的目的，是為了博得它們最大的支持，取得各國對他的政權的承認。美國是這些國家中最早承認袁世凱政府的國家，它在1913年5月2日即違背列強一致行動的意見首先正式承認袁世凱政府。這種“外交信用”一方麵表現了美國與這個賣國政權的親密關係和對它的熱烈期待，同時也增強了袁世凱進攻南方革命勢力的“信心”。日本在取得滿蒙五路特權的次日（1913年10月6日）即承認袁政府；10月7日英、俄等國相繼承認。其餘各國也都先後承認。至此，袁世凱獲得在列強卵翼下的“合法”地位。
袁世凱向列強國家出賣主權，因而獲得列強的共同支持，並被列強看作在華的共同代理人。1911年11月15日，葛038在給英國駐京公使的電報中把帝國主義支持袁世凱的原因說得十分明白：“我們開始十分友好而尊敬地對待袁世凱……我們希望看到革命能產生一個十分強有力的政府，以致它能夠對所有外國采取同樣的行動，能夠維持國內秩序以及為發展貿易創造有利的條件。這樣的政府將會得到我們能夠給予它的一切外交上的支持。”不言而喻，帝國主義實指望袁世凱能保證各帝國主義國家對中國實行進一步的宰割；袁世凱沒有辜負其外國主子的願望，在他當政的幾年裏，據不完全統計，簽訂的賣國條約達一百多個。這也是他能夠暫時維持一個表麵的、比較“統一”的局麵的原因所在。
袁世凱破壞民主製度和集中權力
袁世凱不僅對大總統的職位垂涎三尺，而且迫不及待地要早日登上寶座。可是，按照民國初年製定的《臨時約法》，組織政府的程序應是先產生臨時總統和臨時政府，然後由臨時總統根據臨時參議院所製定的國會選舉法和組織法，在十個月內召集和選舉出正式國會，由正式國會製定出憲法後，再根據憲法，最後產生正式總統和政府。這對袁氏是一個很大的約束。袁世凱對資產階級的國家政體雖然十分厭惡，但為集軍政大權於一身，還隻得暫忍一時。他深知：在當時的社會潮流下，“民主”二字是最耀眼的招牌，“政黨”是最可借用的工具，特別是後者。當時派係紛雜，魚目混珠，對於那些官僚政客、投機黨派，袁世凱早已深窺其心了，隻要能將他們玩於股掌之上，就等於鋪就了登基的階梯。對於國民黨，雖已在“二次革命”中交惡，但它畢竟是國會中的大黨，若一時取締，國會不夠法定人數，便不能產生總統，即便不能為其出力，但可作為行使國會職能的條件而存在，所以袁世凱一反常態，表現得十分雍容大度。他把“二次革命”的責任完全推在國民黨領袖和獨立省區的國民黨係軍人的身上，而仍表示容忍國民黨在國會內存在，並讓國民黨議員照常出席國會，作自己玩弄權術的工具。
進步黨是當時的第二大黨。它本是為袁世凱裝點門麵、與國民黨相抗衡而拚湊的一夥烏合之眾。但它因在鎮壓“二次革命”過程中，扮演了“幫閑”的角色而獲得袁世凱的好感，所以在“二次革命”即將失敗時，袁就提議由進步黨人所推舉的熊希齡組閣。這一方麵是由於進步黨在國會中占有優勢地位；另一方麵，當時南北戰爭還在進行，南方討袁軍的敗勢漸明，北京國會中國民黨雖仍是第一大黨，但也因戰敗而失勢。這些國民黨議員還在作“製憲”大業的美夢，他們想討好進步黨，以繼續維持其在國會中的地位，而對熊閣表示讚同，所以這個建議很順利地被通過了。經過進步黨的奔走活動，終於在9月11日組成內閣。那些號稱“第一流人才”的梁啟超、張謇等，都連翩入閣，所以當時被稱為是“第一流人才內閣”。這個所謂“第一流人才內閣”與過去那個“同盟會中心內閣”有著異曲同工之妙：這些所謂“第一流人才”同過去同盟會員一樣，隻占據教育、司法、工商等閑曹，而有實權的外交、內務、陸軍、海軍，仍在袁世凱嫡係軍閥官僚手中。國務總理兼財政總長熊希齡麵對的最大國務，無非是財政即借款問題。1913年底和1914年初的舊曆年期間，需用的支出為770萬元，如照預計，向京奉、京漢兩路商借250萬元；收江西、浙江、陝西、山東、江蘇、河南各省國稅所解款，每省多則40萬元，少則15萬元，根據各省呈報，總額有240萬元；兩項合共近500萬元。其餘尚差200餘萬元，則以即將發行之六厘、八厘公債略為通融，勉強可渡過難關。但實際情況是，各省解款到京，合計僅110萬元。不到預期的半數，另加五國銀行團年底預墊借75萬兩（折合約100萬元），收入和支出相差甚巨。至於京奉、京漢線的收入，則交通部聲稱將以借給支付借款本利及保險費，因此不肯通融。財政總長熊希齡麵對困境一籌莫展。在政爭中，“名流內閣”雖然百依百順地為袁氏服務，但袁對進步黨的信任還是有限的，他嫌這些人太斯文，不能直接了當地滿足他為建立獨裁統治的各種需要，便另行籌組禦用黨――公民黨。袁世凱人為地製造的種種困難，使熊希齡最後不得不辭職下台，由孫寶琦代理。進步黨在完成了“二次革命”的幫閑作用後，便被丟棄了。
盡管當時的國民黨已很軟弱無力，進步黨對袁也是亦步亦趨，但袁世凱還是覺得不如搞一個由他親手操縱的黨更為得心應手，需要時隻要信手拈來，無需作什麼表麵文章。因之，在“二次革命”後，即命令他的爪牙、時任總統府秘書長的梁士詒出麵，用金錢和地位直接在國會中收買一部分議員，於9月18日組成一個近百人的公民黨，以梁士詒為首、葉恭綽為副。因係禦用，很多目光短淺的政客、官僚紛紛加入，凡議員入其黨者，即按月發給200元津貼，一時大有與進步黨、國民黨三足鼎立之勢。這個黨是袁世凱在國會中的打手黨。擔負著把袁世凱捧上正式大總統寶座的任務。公民黨成立後即議決“以正式總統選舉為本黨政策之第一步”，開始在國會內外大肆活動。