黑龍會在秘密文件中也謀劃了日本對華應采取的政策，這就勢必觸及到對袁世凱的態度問題。黑龍會認為袁世凱是以“權謀術策為外交之秘訣，雖將表麵好意表示於我，而其實恃援列國之勢力，容易違我，無應於我要求之意旨。”現在不過是“一時買日本之歡心，出親日態度，必於歐洲大戰終結之日，又背我而向列國”。這段話表示日本是不滿袁世凱依賴西方列強的。同時，黑龍會又指明中國人民“對於信用墜地之袁世凱，以所為賣國，攻擊蝟集，國論沸騰，假令有日本之聲援……仍不能免其崩壞。”與其如此，何必再加支援？由此得出一個政策性的結論，主張鼓動革命黨、宗社黨和其他不平黨，“使其到處蜂起”，使中國“必陷於混亂之狀態，而袁政府必因之瓦解”，然後“由四億民眾擇其最有信用、最有聲望者援助之、擁護之，使成就政府改造，國家統一之業，我軍隊代複其安全秩序，保護其國民之生命財產，使彼人民悅服其政府，自可信賴於我，而後國防條約之締結，乃可容易貫徹其目的也。”
黑龍會又在秘密文件中主張變中國的“共和政體為立憲君主政體”，並指責日本政府的外交政策被動和保守，主張積極進行侵華活動。
黑龍會這個侵略計劃，指導了以後日本的侵略活動。在護國戰爭、護法運動和各係軍閥的混戰中，日本都采取了扶植兩個敵對勢力，製造中國混亂以從中取利的政策。1915年1月18日，由日使直接向袁世凱提出的“二十一條件”則是把這個計劃公開而且具體的表現出來。“二十一條件”共分5號21條，其主要內容是：
第1號4條，要求承認日本享有德國在山東的一切權利，並加以擴大。
第2號7條，要求將旅大及南滿、安奉兩路租期延展至九十九年為期，日本能在南滿、東蒙享有優越地位。
第3號2條，要求合辦漢冶萍公司，附近礦山，包括漢陽鐵廠、大冶鐵礦和萍鄉煤礦，不準公司以外之人開采。
第4號1條，要求中國沿海港灣島嶼，不讓與或租與他國。
第5號7條，要求聘用日人充中國政治、財政、軍事顧問；中國某些地方的警政和軍械廠由中日合辦；要求武昌與九江、南昌間及南昌與杭州、潮州間的築路權，以及福建省內鐵路、礦山等的投資優先權。
這5號21條充分表露了日本旨在使全部中國淪為其附屬國的猙獰麵目。
日本在提交“二十一條件”時，一麵恫嚇袁世凱，說中國革命黨與日本“政府外之有力日人有密切之關係，除非中國政府給予友誼證明，日本政府直不能阻止此輩之擾亂中國。”又說“日本人民類皆反對袁總統，彼等相信總統為有力的排日者，其政府亦采遠交近攻之政策。總統如接受此種要求，日本人民將感覺友好，日本政府從此對袁總統亦能遇事相助。”一麵又示意可以支持袁世凱的帝製，以換取條件簽字。
日本在“二十一條件”提出以後，知道這些條件會觸及到列強的利益，而且也將不容於中國人民，所以一麵囑咐袁世凱守秘，一麵采取種種措施，促使“二十一條件”早日簽訂。對於日本方麵無端提出的類似戰敗國所得的條件，袁世凱竟派陸征祥、曹汝霖為全權代表同日本公使進行秘密談判。曹汝霖在向參政院報告時說：“政府兢兢業業，既不敢意存挑撥以速危機，又不敢輕言讓步，自喪國權，惟若請日使速行開議而已。”1915年2月2日在雙方開第一次會議時，日使日置益即提出：日本政府對於這次談判，主張力求從速進行，要求袁世凱政府不需作何討論，隻要對某號某條表示“是否同意”。並且說，日本國內討論紛紛，“有主張吞並滿洲者，有主張分割中國者”，而日本政府則對“二十一條件”“認為穩妥”，暗示袁政府若不承認此條件，將還有另外兩種可能的危險。3月8日，第七次會議後，日置益又向賣國賊曹汝霖聲明：“若於數日內無滿意之承認，恐生不測之事”。同時，日本又向東三省、山東、塘沽一增兵進行威脅。這時，英國公使朱爾典也出來“勸中國最好接受日本之要求”，其餘各使也來勸告，希望中國答應日本的要求。5月7日，日本向袁政府發出通牒。5月9日午前，以賣國賊袁世凱為首的賣國政府，不敢也不能抵抗地屈服了，除第五號中各條言日後協商外，其餘完全依照日政府的意旨予以承認。13日，袁世凱發布命令稱：“嗣後中國所有沿海港灣口岸島嶼，無論何國，概不允租借或讓與”，以履行第四號之要求。25日，又與日訂立條約二件，換文十三件，將其餘各號要求內容分別加以正式肯定。袁世凱深知與日簽此賣國條約要遭到全國人民的強烈反對，所以在“二十一條件”簽訂後還假惺惺地給各省官長一密電，表示自己深知其害，但又萬般無奈，妄圖為自己擺脫罪責。其密電稱：“……此四者（批二十一條中第1、2、3、4號）直以亡韓視我！如允其一，國即不國。牛馬奴隸，萬劫不複。予見此四條，曾向在京文武重要各員，警以予一息尚存，決不承諾，即不幸交涉決裂，予但有一槍一彈，亦斷無聽從之理，具此決心，飭外交部人員堅持磋差。此外凡損失權利較重者，均須逐字斟酌，竭力挽回。乃日人利用我國亂黨，各處滋擾，而又散布謠言，蠱惑各國，分遣大支陸軍，直趨奉天之沈陽，山東之濟南，海軍亦時在渤海出沒遊弋；因之舉國恐惶，全球震動，不知其用意之所在。予以保全國家為責任，對外則力持定見，終始不移，對內則撫輯人民，勿令自擾。將及四月，持之益堅，彼遂以最後通牒迫我承認。然卒將最烈四端，或全行消滅，或脫離此案。其他較重之損失，亦因再三討論，得以減免，而統計已經損失權利頗多！疾首痛心，憤慚交集。往者已矣，來日方長”。還傳說袁將簽訂“二十一條件”交涉經過由人寫成小冊子密藏起來，待日後公布於世，為其洗刷。然而無論如何，袁世凱親批簽訂賣國條約的鐵證是推不掉的。