丁梅
摘要：我國行政立法在取得突出成就的同時，也暴露出諸多缺陷，如權限劃分不明確，程序規定不完備，監督機製不健全等。2000年7月1日起施行的《中華人民共和國立法法》，對我國行政立法的一些基本製度作了明確規定，從而在很大程度上完善了我國的行政立法製度，特別是在行政立法權限方麵的明確，具體詳細的規定，為依法行政創造了條件。
關鍵詞：政府行政行為立法權限
政府行政行為的立法權，簡稱行政立法，它是指國家行政機關仿照法律規定的權限和程序，製定行政法規和行政規章的活動，它包含以下幾層含義：第一，行政立法是行政機關的行為；第二，行政立法是行政機關仿照法定權限和程序所為的行為，這是行政立法同其他行政行為的顯著區別，行政主體必須經過起草、征求意見、討論、通過和公布等立法程序，這就使得它與行政處罰，行政許可等行政機關等方麵作出決定的具體行政行為不同；第三，行政立法是行政機關製定行政法規，行政規章的抽象行政行為，從行為的結果看，行政立法的結果是產生具有普遍約束力的規範性文件，這些規範性文件並不是針對某個具體的人或具體的事，而是普遍適用。
在我國，行政立法可以分為中央行政立法和地方行政立法，執行性立法，補充性立法和試驗性立法。中央行政立法是指國務院製定行政法規和國務院各部門製定部門規章的活動，地方行政立法是指一定層級以上的地方人民政府製定行政規章的活動；執行性立法是指為了執行法律或地方性法規以及上級行政機關發布的規範性文件而作出的具體規定，以便於更切合實際情況的行政立法活動；補充性立法是為了補充已經發布的法律、法規而製定規範性文件的活動；試驗性立法是指行政機關基於有權機關或法律的特別授權，對本應由法律規定的事項，在條件尚不充分、經驗尚未成熟或社會關係尚未定型的情況下，先由行政機關作出有關規定，經過一段試驗期後，再總結經驗，由法律正式規定下來。行政立法是能在立法主體的法定有限範圍內進行，不同的行政主體的立法權限各不相同，超越權限製定規範性文件，沒有法律效力。
一、國務院的行政立法權限
根據《憲法》第89條規定，國務院根據憲法和法律製定行政法規，在《立法法》製定之前，對於如何準確理解憲法規定的“根據”原則，存在“職權說”和“依據說”兩種不同的意見，“職權說”認為，國務院除了根據憲法和法律的具體授權以及為了對既有法律加以具體化而製定行政法規外，在不同憲法和法律相抵觸的前提下，也可以在憲法和法律賦予的行政管理職權範圍內，根據實際需要製定行政法規；因為製定行政法規是國務院行使行政管理職權的方式之一，凡是法律未禁止的，或者不屬於憲法和法律明確規定由法律調整的事項，國務院在其職權範圍內都可以通過地政法規來行使。“依據說”則認為，國務院製定行政法規應當有直接的法律依據或明確的授權，否則不能製定行政法規；因為製定行政法規不是國務院固有的權力，也不是國務院行使職權的當然形式，“職權說”和“依據說”這兩種觀點對行政法規的製定實踐均有不同程度的影響。
為了明確國務院製定行政法規的權限範圍，解決理論和實踐中的爭議，《立法法》第56條對國務院製定行政法規的權限範圍作了詳細規定，“國務院根據憲法和法律，製定行政法規，行政法規可以就下列事項作出決定：（一）為執行法律的需要製定行政法規的事項；（二）憲法第八十九條規定的國務院行政管理職權的事項，應當由全國人民代表大會及其常務委員會製定法律的事項，國務院根據全國人民代表大會及其常務委員會的授權決定先製定的行政法規，經過實踐檢驗，製定法律的條件成熟時，國務院應當及時提請全國人民代表大會及其常務委員會製定法律根據第56條的規定，再結合第8條關於全國人大及其常委會專有立法權的規定，應該說《立法法》主要采取了職權說”的觀點，即原則上屬於國務院行政管理職權的事項，國務院均可自主製定行政法規，而不需要必須有明確的法律依據，也不需要有法律的具體授權；同時，《立法法》對此又作了一定的限製，即有關全國人大及其常委會專屬立法權範圍的事項，即使國務院具有行政管理職權，也是能在全國人大及其常委會作出明確的授權決定時才能製定行政法規。
改革開放以來，全國人大及其常委會對國務院共作出兩次授權的決定，這兩次授權決定不同程序地存在著授權範圍和期限不明確的弊端。為了防止類似的情況再次發生，《立法法》總結了多年來授權立法的經驗教訓，並借鑒國外授權立法的通行做法，在第10條對授權規則作了如下規定：“授權決定應當明確授權的目的、範圍。被授權機關應當嚴格按照授權目的和範圍行使該項權力。被授權機關不得將該項權力轉授給其他機關。”《立法法》第11條還就授權期限問題作了規定：“授權立法事項，經過實踐檢驗，製定法律的條件成熟時，由全國人民代表大會及其常務委員會及時製定法律。法律製定後，相應立法事項的授權終止。”應當指出的是，《立法法》規定的授權立法僅指特別授權。在立法實踐中，全國人大及其常委會除了通過特別決定的方式對國務院加以授權外，還存在所謂的法條授權，即在製定的法律中專設一條規定國務院可以就有關問題製定行政法規，如《票據法》授權國務院製定票據管理的具體規定，《行政處罰法》授權國務院製定罰繳分離的具體辦法，等等。