康鵬
摘要：目前，我國的稅收立法體係已初步形成，在稅收立法權的橫向分配上存在的主要問題是，人大與國務院立法權限劃分不明確；國務院行使稅收立法權範圍過大；授權立法隨意、龐大、雜亂、不明確。本文試從這個角度，分析目前我國稅收立法權的現狀，提出改善建議。
關鍵詞：稅收立法權橫向分配立法權限立法層次
一、我國現行稅收立法權劃分的製度規定
“稅收立法權相對於稅收執法權和稅收司法權，是最基本的原創性的權力，也是稅權劃分和合理分權的核心內容”，“稅收立法權在國家機關間進行劃分和配置，形成具有級次的稅收法律體係。”所謂稅收立法權，是國家在稅收領域所具有的立法權力，指由特定的國家機關依法製定、認可、修訂、廢止稅收法律、行政法規、行政規章、自治條例、地方性法規規章的權力。按照獲得立法權的依據和擁有立法權的機關不同，立法權限可劃分為：1.國家立法權，是由國家最高權力機關行使的立法權，國家立法權調整國家和社會最基本帶有全局性的社會關係，依據國家立法權製定的憲法和法律是行使其他立法權的依據和基礎。根據我國1982年憲法的規定，由國家最高權力機關即全國人民代表大會及其常務委員會行使國家立法權。2.委托立法權，又稱授權立法權，主要是國家最高權力機關授權最高行政機關，廣義上也包括國家最高權力機關向地方權力機關授權，國家最高行政機關向其主管的職能部門和地方行政機關授權的部分立法權。3.行政立法權，是依據憲法的直接規定，由行政機關行使的立法權，效力低於國家立法權和相應的授權立法權。4.地方立法權，是特定的地方權力機關，依法律規定，在本行政區內行使的立法權。
從立法層次上看，第一層次是稅收法律，由全國人民代表大會及其常委會製定。如《中華人民共和國外商投資企業和外國企業所得稅法》《中華人民共和國稅收征收管理法》《中華人民共和國個人所得稅法》等都是稅收法律。由全國人民代表大會及其常委會授權國務院製定的某些稅收暫行規定或者稅收條例，也具有稅收法律的性質和地位。如國務院從1994年1月1日起實施公商稅製改革，製定實施了增值稅、營業稅、消費稅、資源稅、土地增值稅、企業所得稅6個暫行條例。第二層次是稅收法規，由國務院製定，如《中華人民共和國外商投資企業和外國企業所得稅法實施細則》《中華人民共和國個人所得稅法實施細則》，稅收法規不得與憲法、稅收法律相抵觸，否則無效。第三層次是稅收規章，由國務院稅務主管部門，主要是財政部和國家稅務總局製定，如財政部頒發的《中華人民共和國增值稅暫行條例實施細則》。第四層次是稅收地方性法規，我國稅收地方性立法主要有省（自治區、直轄市）級國家權力機關製定的地方性法規和市級國家權力機關製定的地方性法規，但在現實中，地方權力機關進行的立法並不多見，且多是稅收程序方麵的規定。
二、我國稅收立法的現狀
（一）人大與國務院立法權限劃分不明
最高權力機關沒有充分行使稅收立法權，也缺乏對最高行政機關行使稅收立法權的必要監督。我國現行稅法體係中，除了《中華人民共和國個人所得稅法》《中華人民共和國稅收征收管理法》《中華人民共和國外商投資企業和外國企業所得稅法》以及《農業稅條例》四部由全國人大及其常委會製定的稅收法律外，稅收中的實體法部分基本上都是由國務院及其主管行政部門製定的。“據不完全統計，實行新稅製後，經全國人大及其常委會製定的稅法隻占15.2%。”政府製定過量的稅收行政法規和規章，這樣不僅侵害了國家立法權，而且集立法、執行、監督於一身，使得全國人大的監督權、撤銷權不能有效運用，引發諸多問題。
（二）國務院行使的稅收立法權是固有的行政立法權還是授權的委任立法權，其性質和範圍沒有明確界定
憲法89條規定：國務院有製定行政法規的權力，可見國務院有行政立法權，這種權力是憲法賦予的，屬於“職權立法”，一般不需特別授權。《立法法》規定，有關稅收基本製度的立法權屬於全國人大及其常委會，根據客觀情況，經全國人大及其常委會授權，國務院可以對其中的部分事項製定行政法規，即國務院的這種立法權屬於授權立法權。但在實際中，究竟哪一部分稅法是國務院依據行政立法權製定的，哪一部分稅法是依據授權立法權製定的，很難界定清楚，但實質上，兩者的效力、功能存在很大差異。
（三）稅法體係結構不合理