基於筆者的研究目的和當前縣域金融市場中資金供給嚴重不足的現狀，本節主要對縣域金融市場中的國有商業性金融、農業政策性金融、合作性金融、郵政儲蓄、縣域保險和民間金融等縣域資金供給主體展開詳盡的分析，分別對各縣域金融主體在縣域內的功能定位、經營目標、發展現狀、存在問題等方麵進行了全麵的分析，最後，對各縣域金融主體如何緩解縣域內資金供給不足的狀況提出了對策和思路。
一、國有商業性金融
（一）商業性金融的社會功能及其經營目標
1.國有商業性金融的社會功能
國有商業性金融的社會功能主要體現在：一是信用中介功能。這是商業性金融的基本功能，商業性銀行通過其負債業務，將社會上的閑散資金集中到銀行來，再通過其資產業務，將集中的貨幣資金投向社會經濟的各個部門。商業銀行正是通過這種信用中介職能實現資本盈餘與資本短缺之間的融通。二是支付中介功能。商業銀行的這一功能是通過提供金融支付工具和進行資金的轉賬來實現的，而且，隨著支票、信用卡等工具的廣泛使用，商業銀行的這一功能日益重要。三是信用創造功能。商業銀行在信用中介職能和支付職能的基礎上，產生了信用創造功能。商業銀行是能夠吸收各種存款的銀行，其利用所吸收的存款發放貸款，在支票流通和轉賬基礎上，將貸款轉化為存款。在這種存款不完全提取現金的情況下，就增加了商業銀行的資金來源，最後在整個銀行體係形成了數倍於原始存款的派生存款。這種功能的重要性在於加速資本周轉，節約流通費用，滿足經濟過程對流通手段和支付手段的需要。
2.商業性金融的經營目標
國有商業性金融是根據國家的銀行法或商業銀行法，由國家或地方政府或其他參股者投資興辦的營利性金融企業，其經營目標是利潤最大化。國有商業銀行以利潤為首要內容的經營目標取向應保持與政府產業政策的協調性。國有商業銀行唯有配合政府產業政策的實施，方有可能使目前以通貨緊縮和信貸緊縮為特征的宏觀經濟環境得到改變，創造出商業銀行追求利潤所必需的充滿活力的宏觀經濟環境。
實現國有商業性金融經營目標與政府產業政策的協調性，可以通過下列三種途徑：一是國有商業銀行積極支持高新技術產業的發展，並且在提供信貸的過程中，從多個完善自身的信貸機製中提高信貸效率；二是積極支持具有規模經濟效應的大型國有企業集團的發展，這樣既有利於國有經濟結構的深層次調整和宏觀經濟環境的改善，又為商業銀行本身尋求到了新的利潤機會，有利於國有商業銀行利潤目標的實現；三是積極支持非國有中小企業的發展，通過積極鼓勵國有商業銀行與經營效益較好的非國有企業之間逐步建立起信貸關係，可以有效克服“信貸萎縮”，推動國有商業銀行以利潤為主要目標取向的市場化進程。
（二）國有商業銀行的縣域金融市場退出分析
近年來，國有商業銀行開始調整其經營思路，由重規模逐漸轉向重效益，並開始了以其縣域分支機構為重點的經濟欠發達地區的市場退出。國有商業銀行從縣域金融市場退出符合商業性金融的經營目標，是商業銀行自我發展和完善的合理行為。
1.國有商業銀行從縣域金融市場退出是自我發展和完善的合理選擇
國有商業性金融在縣域金融市場中退出是通過法律手段，使一些經營狀況不佳的銀行機構逐步轉移市場，尋求更具有發展潛力的金融市場，來實現其利潤最大化的經營目標。根據金融機構退出市場的主觀意願，市場退出的方式一般可分為自願型和強製型兩類。在縣域內的國有商業銀行縣級支行進行建製撤銷，行為具有內生性，所以絕大多數縣域國有商業金融機構市場退出應屬於自願型市場退出行為。商業銀行的首要經營目標就是追求利潤最大化，隻有以利潤為經營目標，才能有不斷發展的強大動力。而按照產業組織理論，一個行業的績效取決於企業的行為，而企業的行為又取決於行業的結構。國有商業銀行要改變自身“規模不經濟”的現狀，切實提高績效，就必須調整以往的企業行為，采取果斷措施，進一步優化市場結構。
2.國有商業銀行的退出行為將對市場效應產生深遠影響從市場退出成本看，機構撤並意味著放棄了存款市場和中間業務市場，機構收縮影響相對較小，傳統的信貸市場往往是撤而難退，後續管理催收成本較大，撤出後的固定資產難以及時處理；從博弈策略來看，有進有退、退中有進、撤而不退是市場退出的三種基本策略。在實施市場退出策略中，各國有商業銀行仍在繼續進行爭奪縣域金融市場份額，在業務市場上，各行都發揮自身優勢，努力形成自己的核心市場；從市場退出行為對客戶的影響程度來看，國有商業銀行市場退出對大戶和對公客戶影響較大，對零售型客戶影響較小；從市場退出行為對商業銀行的經營影響來看，負麵影響具有地域性和時期性，並沒有傳導擴散到整個縣域地區或某家銀行的整個分支機構，但對銀行係統內部管理影響較大，增強了員工的憂患意識；從市場退出行為的效果來看，其他行縣級機構降格和縣以下網點撤並，並未影響其市場競爭力，各商業銀行市場沒有相應實現同步擴張。
3.國有商業銀行市場退出行為產生的正、負外部性
從市場退出行為的正外部性來看，緩解縣域內存款吸納中“僧多粥少”的局麵，在貸款方麵金融機構相互間實行信息壁壘，從而有利於規範金融秩序。此外，國有商業銀行推行集約化經營管理模式，實施“雙大”經營戰略，從而減少了縣域範圍內的資金外流，並且為農村信用社騰出了更加廣闊的發展空間；從市場退出行為的負外部性來看，由於縣域國有商業銀行的信貸投放主要以支持縣鄉企業為主，市場退出導致對欠發達地區經濟的信貸支持力度進一步減弱，並且縣域內金融服務水平在短期內受到一定影響。
（三）目前國有商業銀行發展中存在的問題
隨著縣域國有商業銀行在縣域地區機構撤並和股份製改革等原因，造成了國有商業銀行在縣域發展中的諸多問題，主要體現在以下幾個方麵：
1.縣域商業銀行存差擴大，造成縣域資金外流
資金是縣域經濟發展最為關鍵的生產因素，縣域經濟的發展需要多元化金融機構的多層次服務，但隨著縣域金融機構的戰略調整，金融機構對縣域經濟的信貸投入總體趨緩、新增貸款逐年下降，市場份額逐漸減少，在縣域金融中越發充當配角地位。
國有商業銀行經營戰略轉移，推進集約化經營，信貸業務向城市傾斜，上收縣域國有商業銀行的信貸權力，麵對迫切需要提供金融服務的農業生產和小型工商業活動處於全麵緊縮狀態。國有銀行信貸權限上收，各總行、省分行以較高的上存資金利率吸收市和縣的資金，進行統一運籌，並推行以嚴格審批、責任追究為重要內容的信貸管理體製，要求新增貸款“零風險”，實行貸款質量終身追究製；從效益角度出發，推行“雙大”戰略，支持大企業、大項目。這樣，資金重點投向發達地區、大中城市、優勢行業、大中型企業，而對風險較高的農業經濟和以中小型企業為主的縣域民營企業而言得不到信貸支持。
2.國有商業銀行機構撤並，導致涉農資金投入不足
四大銀行從1998年開始在全國範圍內進行機構撤並，主要是對長期以來經營狀況不佳、負擔沉重、沒有發展潛力的分支機構予以撤銷、降格或合並，這實際上是國有金融從落後地區逐步撤退的開始。1998年至2001年間，國有銀行基層機構撤並了1/3，達3.1萬個，所撤並的分支機構多為縣以下營業網點。銀行經營策略的調整弱化了農村金融組織體係，縣域金融供給嚴重缺失。在國有商業銀行從農村地區戰略性“撤退”之後，農村金融的主體――農村信用社由於曆史包袱沉重，並不能承擔支持農村發展的重任，金融抑製與萎縮已使縣域經濟成為無源之水。國有商業銀行撤並使得縣域金融機構從農村甚至縣城撤退，信貸萎縮，存貸比例過低，國有商業銀行的一些機構僅成為上級行的存款銀行、儲蓄銀行，隻存不貸、隻收不貸，功能單一；從而導致農村地區大量資金外流，加劇了農民的貸款難，造成了農村資金入不敷出，這給實現城鄉統籌發展、全麵建設小康社會目標的順利實現造成極大的障礙。
3.國有商業銀行管理集中化、對縣域貸款增長緩慢
目前，國有商業銀行信貸權限管理的主要模式為：項目（技改）貸款全部上收到省分行甚至總行；短期性貸款，除10萬元以內的小額存單質押貸款外，縣級支行沒有貸款審批權，隻有向上級行推薦企業的權利。但隨著國有商業銀行信貸管理的集中化，其縣域分支機構信貸統計口徑和數據報送流程發生了重大改變，縣域金融統計不完整、不統一、不及時等問題凸顯出來。它製約了商業銀行的有效信貸行為和業務的發展；使銀行和企業都失去了一次“雙贏”的機會，並在一定程度上惡化了銀企、銀政關係，基層商業銀行收貸收息難度加大，效益每況愈下。商業化突出體現為棄小追大，製約了信貸營銷的空間；而業務員素質不高，難以適應金融改革開放的新要求；信貸人員責、權、利不對稱，待遇低，削弱了貸款營銷的積極性。
（四）國有商業銀行的發展思路
在縣域金融市場中，國有商業銀行是推動縣域經濟發展的中堅力量，也是縣域銀行業的主體，所以要進一步推進國有商業銀行的市場化改造，按照建立現代企業製度和現代商業銀行運行機製要求，完善法人治理結構，提高商業銀行對貨幣政策間接調控的敏銳性，解決困擾國有商業銀行發展的難題。
1.加快推動國有商業銀行建立市場營銷機製
推動國有商業銀行建立市場營銷機製主要從以下幾個方麵著手：一是督促國有商業銀行樹立以利潤為中心的商業化經營理念，盡快建立客戶經理製，成立客戶服務部，細分市場，細分客戶，以客戶為中心，加大貸款營銷力度，擺脫目前“客戶跟著銀行轉”的被動局麵。二是要改變目前貸款審查、發放、管理、回收等過程中的非市場主導行為，在保證資金安全的前提下，確保基層行新增存款的一定比例用於支持當地企業的貸款需求，以貸款營銷質量和利潤指標的完成情況來衡量經營者的業績，並與其經濟利益掛鉤，解決目前權責分離、信貸營運失衡、經營控製指標與經營最終目標相背離等問題。三是要改變目前商業銀行“零風險”貸款考核的做法，本著科學、合理、效益的原則，盡快製定對風險貸款責任的認定辦法。
2.商業銀行要增加對縣域地區的信貸投入
在貨幣信貸政策上，各商業銀行總行、省分行應考慮西部地區、經濟欠發達地區的實際情況，下放流動資金貸款審批權限，擴大對不發達地區的授權授信和貸款計劃，增加信貸投入，增強基層銀行的市場應對能力，在貸款條件、信用評級的掌握上，應結合各地實際情況，靈活掌握，不搞“一刀切”。加快建立責、權、利相對稱的激勵機製，國有商業銀行應借鑒股份製商業銀行的分配機製，激發信貸人員營銷貸款的積極性、主動性。加強對信貸人員的業務培訓，提高業務素質，增強其拓展信貸業務的能力，提高信貸工作質量。基層商業銀行應認真執行上級行下達的業務經營計劃，真正樹立“存款立行”、“貸款興行”的思想。加大貸款營銷力度，積極支持地方經濟發展，按照國家西部大開發的要求，積極支持當地的基礎設施建設、支柱產業、重點企業和“三有一不”企業的合理資金需求，從競爭和發展中實現銀企雙贏。
3.創新國有商業銀行市場進入和退出思路
在解決國有商業銀行市場退出問題上，努力提高其市場進入效益和效率，減輕和降低市場退出成本，從而實現國有商業銀行高效市場的整體擴張。為實現商業銀行市場結構和布局的整體優化，要迫切研究相應的市場進入退出策略。一是要建立適應金融市場退出環境下的特殊的市場進入機製。國有商業銀行應主動建立協商機製，在縣域嚐試收購、代理有關業務，從源頭直接占領縣域金融市場。二是對於國有商業銀行的市場退出行為應采取一次性退出模式。即對擬退市場幹淨徹底地退出來，盡量減輕退出成本。對於存款業務，零售客戶允許其選擇提前支取或留存農行，存款係統客戶要采用電腦聯網手段鎖定客戶，對於貸款業務盡量采取債權拍賣、債權打折、債權轉讓等手段一次性處理，減輕後續管理成本。對於固定資產應允許公開拍賣、低價轉讓或出租，以減輕非生息資金占用。
4.確立商業銀行市場定位推進金融體製改革
縣域國有商業銀行應找準切入點，支持縣域經濟發展，確立市場定位，並進行金融管理體製的改革。確立市場定位方麵：在產業定位上，要根據“集約第一產業、提升第二產業、拓展第三產業”的要求，重新明確商業銀行信貸支持的產業對象；在信貸客戶市場的定位上，國有商業銀行應在鞏固大客戶的前提下，重點拓展縣域內潛力型中小客戶群，並著力解決縣域中小企業融資困難的問題；在金融產品定位上，商業銀行在縣域經濟中要推行資產類金融產品、負債類金融產品和中間類金融產品齊頭並進，公司類、機構類、個人類金融產品相互滲透，本外幣金融產品一體化經營，特色金融產品品牌營銷策略。
對國有商業銀行進行金融管理體製的改革與創新，其政策措施有：一是信貸流程再造。完善現有縣域信貸運作方式，放寬低風險信貸業務辦理條件，構建新型運作模式，允許分、支行和其他商品流通企業及發展前景良好的重點客戶廣泛推廣過渡貸款運作。二是進行貸款擔保創新。大力扶持中小企業擔保公司成長，適當放寬信貸準入條件，以便在更廣闊的範圍內尋找優良客戶，並且探索一些擔保的新途徑。三是科學配置資源。應加強服務縣域經濟的人力資源配置，理順信貸資源配置，加大財務資源向支行的傾斜力度，擴大縣域金融服務的綜合授權授信。
二、農業政策性金融
（一）農業發展銀行的發展曆程
1994年4月19日國務院《關於組建中國農業發展銀行的通知》、《中國農業發展銀行組建方案》、《中國農業發展銀行章程》為標誌，農發行的業務是相對綜合性的，即從中國工商銀行、中國農業銀行分離出來的糧棉油儲、購、調銷貸款，加工貸款，扶貧貼息貸款，小型農、林、牧、水利基本建設和技術改造貸款等十項。
1998年5月10日國務院出台《關於進一步深化糧食流通體製改革的決定》（即“實行政企分開、中央與地方責任分開、儲備與經營分開、新老財務賬目分開，完善糧食價格機製”）；同年5月29日國務院辦公廳頒布《關於進一步做好糧食購銷和價格管理工作的補充通知》（即“三項政策”――敞開收購、順價銷售、封閉運行、一項改革――糧食企業自身改革）；同年6月6日《糧食收購條例》和8月5日出台《糧食購銷違法行為處罰辦法》，進一步強調農發行的業務是單一的，即將加工貸款，扶貧貼息貸款，小型農、林、牧、水利基本建設和技術改造貸款等業務，分別劃轉中國農業銀行、中國工商銀行，而農業發展銀行專營糧棉油儲、購、調銷貸款業務。
2004年5月23日國務院以“放開購銷市場，直接補貼糧農，轉換企業機製，維護市場秩序，加強宏觀調控”為主旨的《關於進一步深化糧食流通體製改革的意見》出台，指出：“農發行要深化改革，精簡機構，減少行政色彩，按照現代銀行要求加強內部管理，建立嚴格的內控機製，降低財務成本，提高效益，防範和化解風險”；2005年初，中央1號文件也明確指出，“農發行要加大政策性支農力度，增加支持農業和農村發展的中長期貸款，在完善運行機製基礎上強化農業發展銀行的支農作用，拓寬業務範圍”。從而為農業發展銀行今後的改革發展和定位指明了方向，明確了任務和目標。
（二）農業發展銀行的性質與經營目標
1.農業發展銀行的性質
農業發展銀行是我國農業政策性金融機構。農業政策性銀行是根據我國具體國情，由政府發起、組織，以國家信用為基礎，不以盈利為目的，執行國家農業產業政策和農業區域政策，在農業領域從事資金融通，支持和保護農業生產，促進國民經濟協調發展和農民收入穩定增長的特殊金融機構。其特殊性在於農業政策性銀行具有政策性和金融性雙重特征，在法律上具有獨立法人資格。農業政策性銀行是一國銀行體係中與商業銀行並存、互補，而又與之相對應的一種特殊類型的金融機構。它們是基於政府的特定政策目標或意圖而設立的，所以，它們的經營行為深受政府部門的宏觀決策與管理行為的左右，從而與政府之間保持某種依存關係。因此，也就決定了農業政策性銀行不能如商業銀行那樣成為自主經營、自負盈虧、自擔風險、自求發展的企業法人，而隻能是為政府特定經濟政策、產業政策服務的特殊金融機構，帶有公益法人的性質。
具體來說：農業發展銀行的主要職能是：根據國民經濟發展戰略目標，貫徹國家宏觀調控政策及農業產業和區域發展政策，以國家信用為基礎，以財政資金為補充，廣泛籌集農業政策性信貸資金，承擔國家規定的農業政策性金融業務，代理財政支農資金的撥付，為農業生產、農產品流通和生態環境的建設提供金融支持，為全麵建設農村小康社會服務。
2.農業發展銀行的經營目標
政策性銀行的經營目標不是利益最大化，是非營利的或低盈利的。它是在法律設定的範圍內，在滿足特殊領域和弱勢群體融資需求的前提下獲得利潤降低風險，追求社會整體效益，服務於公共目的。農業發展銀行作為政策性銀行，執行政策是前提，必須毫不動搖。但同時也必須改革政策性銀行是虧損銀行的觀念，按照辦銀行的原則，講核算、講效益、做到保本微利經營，這是農業政策性銀行健康發展的根本保證和生存原則。
農業發展銀行的主要業務有：辦理由國務院確定的糧食、油料、棉花收購、儲備、調銷貸款；辦理肉類、食糖、煙葉、羊毛等國家專項儲備貸款；辦理中央財政對上述農產品補貼資金的撥付，為中央和省級財政共同建立的糧食風險基金開立專戶並辦理撥付；辦理糧食企業簡易建倉貸款；辦理業務範圍內企事業單位存款；辦理開戶企事業單位結算；發行金融債券；辦理糧棉油政策性貸款企業進出口貿易項下的國際結算業務以及與國際業務相配套的外彙存款、外彙彙款、同業外彙拆借、代客外彙買賣和結彙、售彙業務；辦理經國務院或中國人民銀行批準的其他業務。
（三）農業發展銀行運行現狀及存在問題
農業發展銀行作為我國唯一的農業政策性銀行自1994年成立以來，在保護和提高糧棉綜合生產能力、穩定糧棉市場、保護農民利益、促進農業生產發展和農村社會穩定方麵發揮了重要作用。特別是1998年以來，堅持以收購資金封閉管理為中心，認真執行政策，切實加強管理，有效防範風險，改善金融服務，比較好地履行了國務院賦予的職責，發揮了農業政策性銀行應有的作用。其積極作用體現在：一是認真貫徹落實糧食購銷政策，切實做好收購資金供應和管理工作，解決了多年來困擾各級政府和廣大農民的問題，保護了農民利益，促進了農業生產的發展和農村社會的穩定；二是支持了糧食儲備體係建設，增強了國家對糧食市場的宏觀調控能力，穩定了糧食市場；三是加強收購資金管理，有效遏製了收購資金被擠占挪用的勢頭，向中央銀行借款和國家財政補貼逐年減少，初步實現了保本經營，促進了貨幣政策和財政政策的順利實施；四是貫徹執行糧食購銷市場化改革政策，按照“以銷定貸、以效定貸”的原則，積極發放非保護價糧食收購貸款和調銷貸款，支持地方發展訂單農業和優質糧食生產，支持糧食主產區和主銷區之間開展產銷銜接，促進了種植業結構的調整。