曆史往往就是這樣的吊詭，戊戌年還扼殺變法、庚子年還仇視洋人的慈禧太後到西安後卻忽然轉向了。在《庚子西狩叢談》一書中，一度受寵的小縣令吳永曾聽慈禧太後說過這樣一段話：“現在鬧到如此，總是我的錯頭，上對不起祖宗，下對不起百姓，滿腔心事，更向何處述說呢？”
看來，兩度被洋人們趕出紫禁城並大吃苦頭的慈禧太後，這一次是真的見識了西方文明的厲害，也由此真心真意地想要“雪恥自強”，而且是“其心甚切”。經此巨變後，慈禧太後明顯開明了很多，朝中各大臣爭著談論新政，慈禧太後也不再刻意反對。
甲午戰爭後，這大清國也真是“王小二過年——一年不如一年”，庚子年慈禧太後逃出北京後更是天下大亂，人心洶湧，幾乎國將不國。不過，慈禧太後也不想這大清的江山社稷最後敗落在自己手裏，為免日後無臉去見列祖列宗，這時也得想點兒新花樣了。
1901年1月29日，為了平息因義和團錯誤政策而帶來的民憤，同時也向洋人們討好，慈禧太後在西安發布諭旨，其出人意料地打出了一張“新政”牌。次年1月1日，尚且在返京中途的慈禧太後再次發布上諭，其中又特別強調了“聯固邦交，修明內政，興利革弊”的重要性。或許有人會覺得奇怪，三年前慈禧太後還親手扼殺了光緒皇帝和康有為等人發起的維新變法，這時為何來了個一百八十度的大轉彎，變得如此開通了呢？
這點，慈禧太後當然也想到了，她雖然在事實上接過了維新變法的旗幟，但出於政治上的考慮，其又借光緒皇帝的口在諭旨中與康梁等人撇開關係，稱康有為等人的新法“乃亂法，非變法也”。這一下，就把她在戊戌年幹的那些破事給推了個一幹二淨，還倒打維新派一耙，說“變法自變法，康有為謀逆自謀逆”，這次新政沒他們什麼事。對此，英國人莊士敦（即後來溥儀的老師）在《紫禁城的黃昏》一書中也說，“慈禧不是一個寬宏大量的人，她從不認錯，也不會采取任何行動來補償她的過失。‘康黨’（康有為的派別）仍然列在黑名單上，對康有為缺席判處的死刑也沒有取消。”
慈禧太後也很清楚，殺了幾個維新派不是什麼大事，關鍵還在於義和團的事鬧得太大了，幾乎讓大清帝國徹底玩兒完。要不是她老人家還有點兒威信，這大清還不早東南互保、分崩離析了？如今是此一時、彼一時，老太後倉皇出奔到西安，惶惶然如同喪家之犬，若再用老一套的手腕恐怕是吃不開了。
好在慈禧太後是個聰明人，雖然她當時已經66歲了，但腦筋還轉得過去，不像後來的幾年每況愈下。為了挽回民心，慈禧太後帶領她的流亡政府不斷地下罪己詔、保薦人才詔，最後幹脆在內外壓力下宣布變法，以示開明。
對於慈禧太後提出的“新政”，地方官員和士紳們大都持觀望態度，因為在他們的眼裏，慈禧太後此舉似乎更像是一種政治作秀。畢竟，三年前戊戌政變的陰影還沒有完全消散，這時慈禧太後提出的是真變法還是假維新，下麵的人不得不仔細揣測其用意了。不然，萬一馬屁拍到馬腳上，頭上烏紗帽不保，那可不是開玩笑的。
在一片猜疑的氣氛中，地方督撫大員們在上諭規定的兩個月內居然無一字回奏。這個結果，讓慈禧太後頗為始料未及——她本以為自己的華麗轉身會贏得滿堂的喝彩呢。無奈之下，慈禧太後再次發出通知，催促那些地方督撫大員們趕緊上奏，不要再延逾觀望。
為了表明朝廷的決心和誠意，慈禧太後隨後宣布成立了督辦政務處，當時被委為政務處督辦大臣的包括慶親王奕劻、王文韶、鹿傳霖、瞿鴻璣等重要大臣，另外還包括地方實力派督撫大員劉坤一、張之洞、袁世凱三人，為新政出謀劃策。
在朝廷的督促下，各省督撫也隻得勉強發表一下自己的意見。首先打破僵局的是山東巡撫袁世凱，其在督辦政務處成立後沒幾天便上奏朝廷，提出整頓吏治、改革財政、整修武備、遣派留學生等十項建議。隨後，其他地方大員如閩浙總督許應騤、兩廣總督陶模和安徽巡撫王之春等人也都紛紛上奏，提出自己對新政的看法和具體建議。
李鴻章去世後，當時名望最大的地方督撫當數兩江總督劉坤一和湖廣總督張之洞，於是張之洞便邀請劉坤一聯名上個折子，討論討論。經商議後，兩人決定各自先擬個初稿，然後再合並修訂上奏。由於當時劉坤一年事已高，奏稿的事情主要由張之洞來負責。
經過多年的官場曆練，此時的張之洞早已不是當年那個在朝廷裏激揚文字的“清流”了。在其他督撫大員已經交稿、朝廷一再催促之下，張之洞仍舊不慌不忙，他在揣度朝廷用意的同時，也不斷派人打聽各地的動靜，以保持與其他督撫大致接近的論調，避免自己走得太遠，傷了大家的和氣。