公眾參與既是一種行為表現，也是一種製度設計。借著這樣的行為和製度安排，公眾能夠去影響、支持政府活動，保護自身利益，在相關事務的決策、實施、監督過程中發揮重要作用。參與過程在社會、政治、心理和技術等不同層麵，產生不同的作用和影響，具體說公眾參與的功能至少表現在如下五個方麵。
1.4.1 有利於社會民主化製度的完善
馬克思、恩格斯認為，國家權力和製度都是從社會實踐中，特別是社會生產和交往活動中產生出來的，是人們從事共同的社會生產活動、維護共同利益的需要。同時，善治理論認為，善治就是使公共利益最大化的社會管理過程，實際上是國家的權力向社會的回歸，善治的過程就是一個還政於民的過程。善治有賴於公民自願的合作和對權威的自覺認同，沒有公民的積極參與和合作，至多隻有善政，而不會有善治。它本質是政府與社會、公民和市場對公共事務的互動合作管理，基礎是公民或者民間社會，沒有一個健全、發達的民間社會，就不可能有真正的善治。善治的基本要素有合法性、透明性、回應性等。在世界各國普遍采用代議製民主的政治體製下，社會公眾通過政治參與產生權力機關，權力機關通過選舉或任命方式產生行政機關，並通過法律授予行政機關一定的行政職權來對社會進行管理和提供服務。可見，行政機關不是民意機關，它不直接向社會公眾負責，作為國家主人的社會公眾在日常生活中必須受製於自己的“仆人”。在民主政治當中，常常表現出政府控製議會，而不是議會控製政府。既然“主人”可以理解為“自主決定自己事務的人”，既然每個人都不能以自己的意誌來取代或限製他人的意誌，那麼，對於社會事務，就應該由該事務所關涉的社會公眾來集體討論決定。行政事務在本質上是公共事務，本應由社會公眾自主解決，社會公眾參與公共行政是直接民主的必然要求。公眾參與以實行代議製民主為前提，以接受行政機關的引導為基礎，因此，即使社會公眾直接參與公共行政，也不會導致無序行政。社會公眾雖然可能扮演不同的角色，如抱怨者、反對者、監督者和合作者等，但由於他們並不和行政機關分享行政決定權，不會出現一些人擔憂的“多數人的暴政”現象。
1.4.2 保證決策的合理性和方案的可行性
從我國土地征收的實踐來看，雖然在理論和實踐方麵都已經取得了顯著的成效，對加強我國土地宏觀管理、合理集約利用土地、開發利用後備土地資源發揮了重要作用。然而，由於經驗的不足，土地管理在科學性和操作性上還有待進一步的深人和完善。民主決策的缺失是土地管理中最為重要的問題。如土地利用規劃、土地征收與流轉等過程透明度不夠，公眾參與不足，土地收益分配不合理等。而公眾參與土地管理過程既可以為決策的合理性提供保證，也可以增加決策的社會可接受性和可操作性。公眾群體決策可以集思廣益、減少偏見、照顧到各個利益群體的需求，同時可以滿足參與者的自尊心並增強責任感，提高決策質量。一般而言，通過公眾的參與，群體的決策有利於問題的發現，多數人參與決策和討論，可以加強彼此間的相互作用。因為大多數決策者了解的信息數量是有限的，而且不同群體的期望和需求不同。通過這種公眾參與和互動，可以使各利益主體直接麵對各種不同類型的問題，拓寬視野。特別是農民的參與特別重要，因為他們關心的問題對征地行為的成功與否起著非常重要的作用。所以，公眾參與有助於保障目標和決策的正確性、可行性，從而有助於群體目標的達成和任務的完成。
1.4.3 有助於保障公眾利益
任何行政行為都是公共利益和個人利益、公共利益與公共利益、個人利益與個人利益相較量的結果。個人利益和公共利益本身沒有高低貴賤之分，隻要具有合法性和正當性，就應當得到法律的保護。那麼，如何確定公共利益和個人利益的合法性與正當性，如何實現不同利益群體之間的利益公平？這就需要各種利益相關者麵對麵地交換事實和證據，進行直接溝通和對話。公眾參與為社會公眾展示其利益需求提供了機會，並在利益博弈的過程中，逐漸明晰合法權益與違法權益、正當權益與不正當權益的界限，從而使利益分配更加公平。特別是農村土地流轉過程中流轉收益的分配，平衡公私利益以及不同利益群體的關係，是最重要的製度價值。土地收益的分配涉及社會各方麵的利益，如土地的所有者、使用者及其他相關利益群體。究竟采用何種利益分配方案，是各種社會利益群體博弈的結果。這就更需要一個公正、公平的決策過程。利益相關者由於所處的政治、經濟和社會地位的差異，他們在征地中談判能力存在著差異，對收益分配決策的影響力有很大的差別。孟德斯鳩認為一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。公共選擇理論也認為，政府官員與廠商和消費者一樣，有自己的動機、願望和偏好，是有理性和私利的“經濟人”。他們同樣關心自己在政治活動中的成本和收益，在交易過程中他們也同樣追求自己利益的最大化，於是在政治市場上會對不同的決策規則和集體製度做出最有利於自己的反應。所以，如果不能保證公眾特別是弱勢群體的參與，這些少數的強勢群體就會利用自身的優勢對決策施加壓力，最大限度地體現和實現自身的利益，這樣隻會使弱勢群體（在土地管理過程中這一弱勢群體往往是農民）的權益受損。如政府也許會將更多的注意力放在能否獲得審批和如何以及何時完工的事情上，而對於土地的所有權利人和使用權利人的農民而言，他們則關注自己的土地被征收或流轉之後的生活與利益方麵。所以，賦予他們平等參與的權利，維護他們的知情權、參與權、發言權等，了解這一目標群體的著法，重視並體現他們的需求，使土地收益分配行為更加公平，農民的利益才能夠得到維護。