土地作為人類賴以生存和發展的重要資源，尤其是對擁有十幾億人口的中國來說，更是起著超乎尋常的命脈作用。然而，我們卻看到在我國改革開放的實踐過程中，許多地方稀有的土地資源不僅沒有得到有效地利用，反而成為這些地方經濟社會持續發展的重要製約因索。這一低效率土利用局麵的形成原因有很多，既與非農化落後於城市化的時代背景相關，也與國家的土地管理製度密切關聯。而在本章中，將著重從土地管理中的公眾參與角度來關注此問題。
一般來說，土地管理是國家在一定環境條件下綜合運用行政、經濟、法律和技術方法，為提高土地利用效益、維護在社會中占統治地位的土地所有製、調整土地關係、監督土地利用而進行的有計劃、有組織的綜合性公共管理活動；其基本內容包括地籍管理、土地權屬管理、土地利用管理和土地市場管理等。
而對於土地管理中公眾參與的認識，本研究認為可以按其參與的主體，從主要利益相關者和次要利益相關者兩個方麵來加以認識：參與土地管理的主要利益相關者，是指其利益直接或間接受土地管理活動影響的組織、利益團體和個人；參與土地管理的次要利益相關者，則包括了與土地管理有關的城建、交通、農業、林業、水利、環保等行政機構及其人員，有關環境學、生態學、地質學、地理學、經濟學、社會學、政治學等領域的專家、學者，新聞媒體，對此感興趣的其他組織、團體和個人。這兩類利益相關主體不僅構成了土地管理的主體，而且這種多元利益相關主體參與的土地管理，無疑利於土地資源的合理開發和保護，實現土地資源的可持續利用，從而促進社會經濟的可持續發展。土地管理的實踐發展證明，包括土地的規劃、征用、流轉等在內的土地管理活動與每一個社會公眾都息息相關，社會公眾參與到土地管理過程不僅不會阻礙土地管理工作的開展，而且將會有助於土地管理過程中的土地資源保護和有效利用。但我國土地管理發展的現實卻告訴我們，我國土地利用的規劃和管理長期以來是在具有政治權力的政府及其土地行政主管部門主導下進行的，實行的是“精英規劃”和“精英管理”，其對於土地管理中公眾參與的作用認識往往存在著諸多的誤區甚至誤解；而這也決定了目前大多數社會公眾要麼被動地接受，要麼被動地參與到土地管理實踐中。
我國目前這種缺少農民參與的農村土地管理，往往是難以保障其合理性和科學性的。持此觀點的理由如下：第一，集體成員是農村集體土地的共同所有者。《中華人民共和國土地管理法》明確規定，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬於國家所有的以外，屬於農民集體所有。這個農民集體所有是由集體成員共同所有。由村集體發包給農戶使用，《中華人民共和國農村土地承包法》規定，農戶依法享有承包地使用、收益和土地承包經營權流轉的權利，有權自主組織生產經營和處置產品；當承包地被依法征用、占用的，有權依法獲得相應的補償。因此，涉及集體土地的規劃、征收、流轉等不能排斥農民的參與。第二，在各種利益相關群體中，農民最為弱勢。其知情權、參與權利往往得不到保障，因此，有必要強化農民的參與，使農村土地的最直接利益相關者的參與權獲得製度保障。第三，農民作為當地人最了解情況。包括了解土地的利用曆史和現狀，了解土地的特點，了解每戶村民的狀況，理解鄉村文化和鄉村社會方式，知曉農民的最迫切需求等。這些都是土地管理過程中不可忽視的影響因素。鑒於此，本章在下文中將就農村土地利用規劃、農村土地征收以及農村集體建設用地流轉等土地管理中的公眾參與問題展開論述，並尤其關注土地管理中的農民參與問題。
3.1.1 土地利用規劃的含義及規劃程序
1.土地利用規劃的含義
對於土地利用規劃的含義，目前國內外學術界仍沒有統一的界定。國外把以研究合理組織土地利用為對象的學科稱為“土地利用規劃”、“土地整治”。加拿大的《土地利用規劃規程》認為：“土地利用規劃是對打算實現的土地用途最終做出決策的過程。”而比較權威的解釋是聯合國糧農組織《土地利用規劃指南》中的解釋，該指南認為：“土地利用規劃是指對自然、社會和經濟因素的係統評價，以此來鼓勵和幫助土地利用者選擇提高其生產力、持續利用和滿足社會需要的最佳途徑。”
對於國內來說，“土地規劃”是在近代傳入我國的俄文“土地整理”一詞的基礎上演變而來，但從國內記載的有關土地規劃曆史文獻來看，我國可以說是世界上較早進行土地利用規劃的國家之一。據漢代《爾雅》記載，早在公元十五世紀，當時的商代就已有農、林、牧用地的布局：“邑外謂之郊，郊外謂之牧，牧外謂之野，野外謂之林。”而中國有文字記載的第一次土地利用總體規劃，出現在2000年前夏代的大禹治水，其不僅製定了黃河河道的規劃，而且規劃了引黃河水入海和進行沿岸的土地灌溉工程；至公元前五世紀，戰國時期《禹貢》一書中，對周朝全國土壤的分類和肥力的鑒別進行頗合近代科學觀點的論述；而周朝的井田製和宋朝的方田製是中國土地利用規劃的早期雛形。曆史上最著名的規劃，大約在公元前256-251年間由秦國太守李冰父子親自規劃和建設的都江堰工程。李冰父子巧設分水魚嘴，起到了分流引水和控製灌溉水中的泥沙量，從而將有害於人類的岷江規劃為灌溉成都平原八百萬畝良田的有用之河。
綜觀我國土地利用規劃近代發展史的演變，我們看到新中國成立後我國土地利用規劃經曆了兩個高峰階段：1956-1970年和1997-2000年兩個階段：①前一階段以發展農業合作和繼續鞏固人民公社經濟為目的，為實現農村技術改造創造土地條件，主要是為順應農業機械化和大規模農業建設而開展的，所以在規劃的設計上隻針對農用地的規劃，沒有統籌全局的構思，因而缺乏長遠性、廣泛性和全麵性；②後一階段的土地利用規劃，是改革開放以來我國土地總體規劃發展曆程中一個質的飛躍。其中，自1997至2000年的三年中，就連續有四部重要的法律、法規、規章出台，使我國的土地利用總體規劃成為政府土地管理工作中的龍頭。把我國學者對土地利用規劃概念的界定歸納起來，大致有以下不同的表述：
一種觀點認為土地利用規劃主要是解決在空間上合理組織土地利用，僅與解決土地利用問題的其他措施和整個生產組織措施有著密切的聯係，但不能相互替代。持這種意見者認為，土地規劃是空間上合理組織土地利用的綜合措施。
另外一種觀點認為土地利用規劃應當解決土地利用和與土地利用有關的全部問題。其依據是土地利用是整個生產組織的重要組成部分，它與其生產資料和勞動力的利用密不可分，在進行土地規劃的同時必須製定與土地利用相關的其他生產資料和勞動力利用的規劃。持這種意見者認為，土地利用規劃實質上是一個地區或一個農業企業的全麵經濟規劃。如歐海若等學者就認為土地利用規劃是以土地資源合理分配和布局為核心，以最佳綜合效益為目標，依據土地自然地理特點、社會經濟條件和發展用地需求，在時間上和空間上對區域內全部土地資源進行開發、利用、整治、保護所做的具體部署和安排。於少康等人認為土地利用總體規劃是實現土地資源優化配置和部門間合理分配的有效方式，是落實土地管理法的重要手段。王萬茂在綜合了各種土地利用規劃的概念後，認為土地利用總體規劃是對一定區域未來土地利用超前性的計劃和安排，是依據區域社會經濟發展和土地的自然曆史特性在時空上進行土地資源合理分配和土地利用協調組織的綜合措施。
我們認為土地利用規劃可以表述為是依據社會經濟發展和土地的自然曆史特性，對土地資源進行合理利的計劃與安排。這裏我們特別強調社會經濟發展對土地的需求和土地的自然曆史特性對土地利用的製約。這兩者是科學規劃土地用途不可缺少的兩個條件。因為土地所承載的不僅是經濟功能，同時還承載著社會與文化功能。土地的利用方式與自然、社會、文化是相互作用、相互影響的關係。而生活在某一地區生地上的人們對土地的利用最有發言權，這是農民參與土地利用規劃的依據。在土地利用的曆史上，忽視了土地的生態、文化與社會功能，單純從發展經濟或生產的角度考慮土地利用，而導致災難性後果的事例不勝枚舉。因此，在土地利用規劃過程中無論是從科學利用土地，還是從保護農民權益的角度看，農民的參與都是不可缺少的。
土地利用規劃分為全國性、區域性的總體規劃和生產單位內部的土地利用規劃兩種：①前者是一定時期內不同地區範圍土地資源開發利用的綱要、目標和總體部署。主要內容是確定各類土地的用途和利用方式，劃定各類生產建設用地的規模、比例和界限，設計和製訂最優土地利用方案，最大限度地提高土地利用的綜合效益。在區域性總體規劃中，尤以農業用地規劃最為重要，其基本內容包括：農業用地的劃分，各項生產基地的布局，農業生產組織的區劃與各級經營中心的布局，各業用地的內部規劃及各項基本建設規劃等。②後者僅在一個農業生產單位的地區範圍內，結合當地的自然、經濟特點，因地製宜地安排農、林、牧、漁、工、副等各業用地，居民點用地，耕作區、排灌渠係、田間道路網、農田防護林帶等的設置和布局。無論是哪一種情況，村民的需要、土地傳統利用方式、傳統文化等內容都是不可忽視的。特別是區域規劃和生產單位內的規劃，農民的直接參與顯得尤為重要。
2.土地利用規劃程序
土地利用規劃的編製程序一般要經過編製規劃的準備工作，調查研究，提出問題報告書和土地利用戰略研究報告，編製土地利用規劃方案，規劃的協調論證；規劃的評審和報批等環節。世界各國對土地利用規劃程序的研究已比較成熟，1993年，FAO在其出版的《上地利用規劃指南》在原有“十步法”的基礎上，進一步完善和明確土地利用規劃的新方法和步驟——“新十步法”。
我們可以看到，國際20世紀90年代初就已認識到公眾參與的重要性，並在土地利用規劃程序上強調了公眾參與的地位。從FAO設計的土地利用規劃程序流程圖中可以看到：從第一步就注意在土地利用規劃中吸收當地經驗開始，整個土地利用規劃程序充分體現了公眾參與在規劃中的作用，公眾谘詢、公眾調查、公眾討論、土地利用模擬以及監測評估等，都是典型公眾參與的內容。
國內學者王萬茂根據我國的土地利用規劃程序，從係統論出發，建構了較適應於國內的土地利用規劃程序。
對比國內外學者對於土地利用規劃程序圖，我們很難從國內學者設計的土地利用規劃程序圖中找到公眾參與的內容。而這種不同，是與國內外學者的規劃理念和公眾參與意識的不同有關的。中國的規劃常常處於對公眾保密的狀態，公眾（特別是規劃區的居民）規劃主人的地位難以確立，往往是被規劃的角色。盡管沒有出現公眾參與的概念，我們認為還是可以在多個環節賦予公眾參與的內容。如組織規劃班子，其成員的構成問題，資料收集的方法問題，在係統綜合、係統規劃、係統運行的各個環節都應賦予公眾參與的法律地位。