近些年，因土地征收過程中農民利益受損而激發的群體事件時有發生，成為影響社會穩定的一個重大隱患。據統計，在進京上訪的人群，90%是農民。其中，因征地糾紛、違法占地等問題傷害農民利益而導致上訪的人占70%以上。而這其中有40%的上訪人是因為征地而引發的土地糾紛問題。分析其原因，其中重要的原因在於農民對土地征收補償標準和分配原則的知情權、參與權和監督權的不足；征地過程由於缺乏農民的參與，致使農民的權利和正當需求難以保證。因此，促進農村土地征收過程農民的參與，既是公眾參與的重點和難點，也是減少因征收土地導致社會矛盾的有效措施之一。
3.2.1 農地征收製度的發展曆程
新中國成立以來，我國農地征收製度經曆了從無到有，從不完善到逐步完善的發展過程，如今農地征收製度已經成為我國社會經濟製度體係當中的一個重要組成部分。在我國土地法規中，最早提到土地征收的是1949年12月12日公布的《處理無主土地暫行辦法》。該辦法第九條規定：“代管土地的政府有征用必要時，得於征用之。”1954年9月20日的《憲法》對國家建設征收土地做了肯定。該法第十三條規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定的條件，對城鄉土地和其他生產資料實行征購、征用或收歸國有。”
隨著社會主義建設和社會主義改造的突飛猛進，高級農業生產合作社遍及全國，農村生產資料所有製關係發生了根本變化，農村土地由農民個人私有轉為集體所有。為適應需要，1958年1月6日國務院公布施行修正的《國家建設征用土地辦法》。文革時期土地征收立法處於停滯階段。十一屆三中全會確定了以經濟建設為中心的國家發展基本方針，由此原來的征收土地辦法與新形勢嚴重不適應。1982年國務院頒行了《國家建設征用土地條例》。1986年6月25日第六屆全國人大常委會十六次會議在1982年《國家建設征用土地條例》基礎上，結合以往相關土地法律法規和土地管理經驗，製定並頒布了我國第一部相對完整的《中華人民共和國土地管理法》，將相關土地管理從行政立法上升到法律的高度。1998年8月29日第九屆全國人大常委會第4次會議修訂了《土地管理法》，在第四十三至四十九條中對土地征收行為做了明確規定，主要規定了征收批準的權限征收程序及如何補償。直接規定土地征收程序的是第四十六條：“國家征用土地的，依照法定程序批準後，由縣級以上地方人民政府予以公告並組織實施。被征用土地的所有權人、使用權人應當在公告規定期限內，持土地權屬證書到當地人民政府土地行政主管部門辦理征地補償登記。”
2001年國土資源部發布的《征用土地公告辦法》對征收土地的具體補償程序做了較為完善的規定。從法規的規定來看，在我國的土地征收補償製度大多隻是原則性的規定，沒有具體的補償程序和補償標準的規定。2004年1月，國土資源部發布了《關於完善征地補償安置製度的指導意見》，明確要因地製宜確定征地補償標準，保障被征地農民長遠生計。第十屆全國人民代表大會第二次會議通過《中華人民共和國憲法修正案》，第十三條第三款修改為：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用並給予補償”。第一次在憲法中明確提出了私有財產權和補償的概念。這次憲法修改的規定，雖然在某些內容和提法當中還有一些模糊和欠缺，但這些規定為我國今後農村土地征收補償製度的進一步建立和完善提供了憲法上的基礎和保障。2004年8月28日第十屆全國人大常委會第十一次會議對《土地管理法》相應做了修改，主要是將“征用”修改為“征收”，以更加嚴密準確。這些法律加上國務院及國土資源部發布的一係列配套法規性文件，由此形成了我國全新的、係統的土地征收法律體係。2004年10月，國務院發布了《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》（國發[2004]28號），在征地補償的法律原則上規定“要使被征地農民生活水平不因征地而降低”，在費用的標準上確確提高了對征地農民安置費原有的標準、明確規定要完善征地補償辦法，妥善安置被征地農民，在征地程序上增加了對被征地農民事先告知和對土地現場調查的確認，並賦予可要求聽證的權利，健全了征地程序，還要求“加快建立和完善征地補償安置爭議的協調和裁決機製，維護被征地農民和用地者的合法權益”。這表明中央政府開始重視農民知情權和權益的保護了。
2008年10月12日中國共產黨第十七屆中央委員會第三次全體會議通過了《中共中央關於推進農村改革發展若幹重大問題的決定》，該文件表示“賦予農民更加充分而有保障的土地承包權”，“將完善土地承包經營權權能，依法保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利。按照依法自願有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營”，但“土地承包經營權流轉，不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益”。做好被征地農民社會保障，使被征地農民基本生活長期有保障，反映了農地流轉中的自願、有償等原則，而且農民的權利越來越得到體現，農民的參與也逐漸顯示出了其重要性。
3.2.2 土地征收的程序
土地征收程序是指土地征收過程的運行程序，具體是指行政征收主體在被征收主體的參與下，進行土地征收所遵循的方式、步驟、時限和順序。我國《土地管理法實施條例》、《建設用地審查報批管理辦法》、《征用土地公告辦法》的若於條文規定了土地征收的工作程序，不同的學者也對土地征收程序作了不同的歸納。土地征收的程序主要包括辦理申請、擬訂方案、征地審查、征地公告、補償安置和取得生地等過程。
1.征地的預審程序
2008年11月12國土資源部第十三次部務會議修正的《建設項目用地預審管理辦法》第二條規定建設項目用地預審是指國土資源管理部門在建設項目審批、核準、備案階段，依法對建設項目涉及的土地利用事項進行的審查。具體指建設用地單位就項目進行可行性論證，並向建設項目批準機關的同級土地行政主管部門提出建設預申請。預申請包括預審的申請報告，內容包括征收計劃說明書、征收地的位置圖、工程使用的一般計劃、工程的主要性質、費用的大致估計等。國土資源管理部門依據土地利用總體規劃年度內農用地轉用計劃和國家土地供應政策，自受理預審申請或者收到轉報材料之日起二十日內，完成審查作，並出具預審意見。
2.征地的批準程序
征地從申請到批準要經過五個環節：
第一，依法辦理用地申請。用地單位向土地所在地市、縣人民政府土地行政主管部門正式提出建設用地申請，提交建設項目申請書，主要包括的內容有申請單位名稱、項目的立項、規劃選址等情況和建設用地基本情況（用地位置、麵積、土地利用現狀）。另外，需要申報的文件主要有用地單位有關資質證明，項目可行性研究報告，預審報告，建設項目總平麵布置圖等。
第二，征地告知、調查、確認和聽證。首先是告知征地情況。擬征收土地所在地的縣、市土地行政主管部門應將擬征地的用途、位置、補償標準、安置途徑等，以書麵形式告知被征地農村集體經濟組織和農戶。在告知後，凡被征地農村集體經濟組織和農戶在擬征土地上搶栽、搶種、搶建的地上附著物和青苗，征地時一律不予補償。
其次是調查並確認征地調查結果。當地縣、市土管部門委托土地勘測部門對用地位置、麵積、地貌、地類、利用現狀、地上建築物麵積、數量、權屬、征地界址等進行勘測，對青苗和權屬界限進行圖上標注，並形成勘測定界圖和勘測定界技術報告書，實地勘測和征地調查工作。調查結果應與被征地農村集體經濟組織、農戶和地上附著物產權人共同確認。
最後組織征地聽證。當地縣、市土管部門應告知被征地農村集體經濟組織和農戶，對擬征土地的補償標準、安置途徑有申請聽證的權利。當事人申請聽證的，應按照《國土資源聽證規定》規定的程序和有關要求組織聽證。
第三，擬訂征地方案。市、縣土行政主管部門收到用地單位提出的征地申請後，在申請之日起三十日內擬訂各項地方案，包括農用地轉用方案、補充耕地方案、征收土地方案和供地方案，並根據各項征地相關方案，編製建設項目用地呈報說明書，形成“四案一書”。農用地轉用方案主要包括占用農用地的種類、位置、麵積和質量等；補充耕地方案則包括補充耕地補劃基本農田的位置、麵積、質量、補充的期限，資金落實情況等，並附具相應的圖件；征用土地方案包括征用土地的範圍、種類、麵積、權屬、土地補償費和安置補助費標準，需要安置人員的安置途徑等；供地方案包括供地方式、麵積、用途、土地有償使用費的標準和數額等。
第四，征地審查。市、縣人民政府生地行政主管部門將“四案一書”以及附具經批準的土地利用總體規劃圖、勘測定界圖和技術報告書、地籍資料、權屬證明材料等經同級人民政府審核同意後，報上一級土地行政主管部門審查。
第五，征地審批與批複。有關土地行政主管部門收到上報的建設項目是報說明書和有關方案後，對附件齊全、符合條件的應當在五日內報同級人民政府審核，逐級上報有批準權限的人民政府批準。省人民政府或國務院須征求有關意見後三十日內審查完畢，方案經批準後，由同級土地行政主管部門在收到批件後五日內下發批複。
3.征地的實施程序
第一，發布征用土地方案的公告。四案經批準後，被征土地所在人民政府在收到征用土地方案批準文件日期十個工作日內進行征用土地公告，由人民政府的國土部門負責具體實施。征收農民集體所有土地的，方案應在被征土地所在的村、組內以書麵形式公告，其中征收鄉（鎮）農民集體所有土地的，在鄉（鎮）人民政府所在地進行公告。公告內容主要包括征地批準機關、文號、時間和用途；被征用土地的所有權人、位置、地類和麵積；征地補償標準和農業人員安置途徑；辦理征地補償登記的期限和地點。
第二，辦理征地補償登記。被征地農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人在征用土地公告規定的期限內持土地權屬證書、地上附著物產權證明等文件到征地公告指定的政府地政部門辦理征地補償登記手續，沒有如期辦理登記手續的，其補償內容以有關國土部門的調查結果為準。
第三，擬定政府補償安置方案。市、縣政府土地行政主管部門和有關部門根據征地方案、土地登記方案、現場測量結果、經核對的征地補償登記情況、法律規定的征地補償標準等，在征用土地公告的45天內以被征用土地的所有權人為單位擬定征地補償和安置方案，主要包括土地補償費、安置補償費、青苗補償費和附著物補償費等標準、數額、支付對象和支付方式。