黃克勤
一、政府績效管理與依法行政的提出
績效（perfor mance）在英文裏的意思是：履行、表現、成就的意思。最早用於西方國家私人工商企業中。西方社會管理層理解的績效是企業效率、金融指數、產品的市場份額、企業內部的獎懲機製和企業文化。20世紀80年代以後，績效管理一詞用於公共部門的管理實踐中，績效實際上是一個合成詞，是成績和效果的合成。中國行政管理學會認為，政府績效管理是指：運用科學的方法、標準和程序，對政府機關的工作及其成就做出盡可能準確的評價，依此對政府績效進行改善和提高。
依法行政不是過去意義上的無法律就無行政，法律之外無行政可言，行政=統治。我們所說的依法行政是指法律必須配合行政，為行政活動提供合理依據，行政行為是行政法規產生的原動力。我們提倡行政=服務。社會生活的現代化，要求行政當局積極應對社會生產、生活、安全、福利和文化等方麵的事務，公民可以忍受行政部門的越權幹涉，而不能忍受行政部門無所作為。公民們希望法律成為提高政府效率的發動機。不是呆板的控製器。依法行政主要是防止政府對公民財產和自由的侵犯；依法行政強調的是具體的、實惠的福利，不是抽象的政治權利；依法行政是為了增加全社會福利可以犧牲少數人利益；依法行政是為了提高行政效率，要求行政官員變化萬千的行政事件及時果斷地作出決策；依法行政要求更多的是行政行為的科學性而不是強調其民主性。政府績效越是顯著，就越是說明行政官員的法律素養高。
在現代法治原則下。政府的首要責任是其受法律約束的義務，當國家作為公共服務的主體時，這種責任表現為承擔一定的積極義務，譬如，政府都承擔為所有人提供最低限度教育的義務。如果政府不能履行此類義務時，政府應當承擔相應的賠償義務。如果政府不能賠償，那麼，公民就會不相信政府。一旦政府失去了公共信任，公民仍然守法就有違法嫌疑，這時，公民不服從就成了合法的行為。因此，依法行政是政府提高管理效率的先決條件。我們要注意的是，政府日常行政行為不僅存在法律責任，還存在有政治責任。值得我們觀察的是，我國在目前，行政責任的範圍十分有限，譬如，既是修正後的憲法也不曾規定全國人民代表大會可以對國務院投不信任票，國務委員無須對其決策承擔政治責任。這在一定意義上會影響公民對政府的信任度。
二、西方發達國家興起的新公共管理運動與依法行政
20世紀80年代以後，西方工業發達國家的經濟發生了巨大變化――跨國公司大量增加，信息技術日新月異，企業的發展導致了參與其中的諸要素都在改變（人、決策層的決策、人力資源製度、企業的組織框架及企業的價值觀和文化）。西方國家借鑒了各自國家跨國公司的先進管理理念，管理技術。其中，英國和美國踐行的績效管理最具有代表性。
（一）英國績效管理的主要內容
英國的新公共管理運動由1979年執政的“鐵娘子”撒切爾夫人發起。從1979年起到1999年共20多年的時間裏先後出台的績效管理規章有：雷納評審（效率評審）1979年出台；部長管理信息係統，1980年出台；財務管理新方案，1982年出台；下一步行動，1988年出台；公民憲章運動、競爭求質量運動，1991年出台；基本支出評審，1993年出台；其他還有，持續與變革，1994年出台；全麵支出評審，1997年出台；政府現代化，1999年出台。其中，雷納評審主要內容是：由內閣各部門自行確定評審對象，從政府的日常工作中找出效率低的原因（從工作任務、工作方法和工作程序上下手）。對現有的政府活動提出質疑：為什麼要從事當下的政府行為？為什麼要按現在的方式從事政務？怎樣才能使政務活動更富有成效？由被評審部門進行辯論並就必要的改革達成共識，最後由被評審部門落實改革措施。此項改革的不足在於缺乏人性化關懷。而且是各自為政，後勁不足。部長管理信息係統的目的是部長能隨時知曉：部裏正在做一些什麼事？誰負責這些事？誰製定的目標？目標內容是什麼？對完成目標是否進行了有效的監控？具體步驟是：部長下屬的各部門主管向部長交工作陳述，包括：工作內容、用誰工作、工作程序和達到的目標；部長審核各部門工作稱陳述後結合本部目標進行資源配置，經討論後達成一致；各部門執行計劃，定期彙報，部長根據實際進行調整和監督。此項改革的不足仍然是以部門內為主。特點是把目標管理與信息管理結合在一起。財務管理新方案的目的在於對中央財政資源進行有效的配置和監控。方案要求相關管理人員都要做到：明確自己的目標、怎樣計算管理績效；明確各自的職責範圍，使資源得到最有效的利用；怎樣獲得履行職責所必須的信息、技能。此項改革的特點是：責任明確，不足是仍然以資源利用和管理者個人責任為主的內部改革。下一步行動計劃主要內容是：把決策機構裏的執行和服務機構提出，決策部門隻管決策，執行機構在執行政策和服務時想盡辦法實現效益最大化和資金的最合理利用；內閣各部首長與執行機構訂立績效合同是後者對前者負責。這一改革方案實際上體現了管理思路的重大轉變，表現為：從過去的以規章為本轉變為以結果為本；從過去的上下級隸屬關係轉變為合同關係；從過去的過程控製轉變為結果控製；行政權力呈現出分權化趨勢。這一改革使得許多公務員的管理走上了類似企業的人事管理。公民憲章運動的目的在於，在缺乏競爭的壟斷性公共服務部門引入激勵機製，要求公共服務部門要有明確的服務標準和服務承諾，服務的效率和質量，公務員與公眾接觸時的行為規則。譬如，顧客有權根據服務部門提出的服務標準得到自己所需要的服務。有關公共服務的信息要公開、透明、服務的內容和服務現狀、開支和成本、公民投訴和瑕疵服務的補償。公共服務部門應在盡可能的情況下為服務對象提供可供選擇的機會，譬如，公民有權選擇醫院看病、有權選擇學校上學。公共服務的提供者應在服務時對服務對象有禮、公平和尊重。服務部門提供的服務質量要和服務對象所支付的價值相當。不足之處在於缺乏懲罰機製。