（四）土地利用控製的方式和手段
土地利用控製主要采取宏觀上的調控以及微觀上的地權限製和引導的方式。
1.土地宏觀調控
土地宏觀調控是國家在土地管理過程中，一方麵通過加強土地規劃與計劃製定以及實施管理，嚴格農用地轉用審批、建設用地審批，建立健全土地收購儲備製度及國有土地出讓製度等數量型政策手段，在宏觀上直接控製土地資源供應的總量，遏製建設用地過度擴張，優化土地利用結構另一方麵，隨著土地市場的不斷完善，政府采取稅收、地價、金融等手段，調節土地需求，影響土地利用方式，抑製土地投機，促使城市土地和農用地的充分利用，保護耕地，引導土地利用行為。土地利用控製的目標是通過對土地供求的雙向調節與控製，實現土地總供求的動態平衡。一方麵以此引導經濟發展速度、規模，並形成合理的產業結構，另一方麵以此協調土地供給和需求的矛盾，引導開發利用土地，取得土地利用的經濟、社會、生態的整體效益最佳，實現人口、資源和環境的協調與持續的發展。
2.地權限製
地權限製是在一定的地權觀念和地權製度上，對土地使用權的管理和限製，主要是對土地所有者、土地使用者利用土地的權利和義務以及利用條件、行為的控製，諸如土地利用的類型、利用的類別、利用方式、利用強度等的限製。現代社會製度下土地所有者、使用者的土地利用方式都是受約束的，其土地利用行為不但受社會公共利益的限製，而且受到相鄰利害關係的約束。地權限製的實質是土地所有權和土地使用權的行使不能給社會公共利益和他人利益造成損害，其目的是實現土地利用的整體效益最大化。土地利用的外部性、公共性，決定了土地利用者應該負有一定的社會義務，即從公共環境利益、社會公共利益出發，合理利用土地。
3.土地利用規劃控製
土地利用控製的手段是多方麵的，諸如法律規範控製、行政直接管製等，其中最普遍，也是最有效的控製手段則是土地利用的規劃控製。土地規劃控製是以土地利用規劃為依據，運用行政、法律和經濟手段，明確一些限製和鼓勵措施，通過對土地規劃的實施，實現土地資源合理配置的強製性控製，彌補市場對土地利用調節的不足。土地利用規劃和設計的目標是要通過科學地限製和優化個人或眼前利益來確保全社會的共同利益（劉黎明，2009）。目前我國已經形成包括土地管理部門和城市規劃建設管理部門兩個有關土地利用的規劃編製、審批與實施的較為完整的管理體係。前者以土地資源的利用和整治，特別是以耕地保護為重要內容，注重對土地利用關係的宏觀調控作用後者是以控製引導城市建設用地的利用為主要內容，是城市規劃的核心組成部分。
4.民法調整
政府除了直接對土地利用的調控之外，對於直接影響土地用益功能的土地利用相鄰影響和分層利用，也可采取民法手段進行引導和調整。隨著我國經濟與社會的快速發展，土地供需矛盾和人地之間的緊張關係越來越突出，特別是市地利用，隨著土地分層利用現象逐漸增多，需要相配套的法律製度跟進並做出合理的製度安排。因此，我國《物權法》第一百三十六條規定建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立，對土地立體空間上的分層利用進行法律規製和引導。與土地立體空間利用相對應，為了提髙土地的效用和價值需要在平麵空間上擴大土地的利用範圍，由此產生了相鄰關係和地役權對土地利用進行規製和引導。土地分層利用、相鄰關係和地役權與土地利用息息相關，都是為了確保土地資源發揮最大經濟效益和社會效能，在土地利用平等產權主體之間進行的調控。
二、土地利用法律關係
（一）土地利用法律關係的概念
我國土地關係的法律調整經曆了一個從“重歸屬”到“重利用”的過程。改革開放之前隻注重土地所有權的歸屬問題，對於土地產權對土地資源優化配置和利用主體的激勵功能重視不夠改革開放之後，隨著土地利用主體的多元性、廣泛性以及產權對土地利用效益激勵功能的認識不斷深化，基於公平、有效的土地資源配置和利用的目標的實現，我國開始重視對土地產權體係和結構的建設在所有權之外，建立和完善了以土地利用為中心的用益物權體係和製度，調整因土地的占有、利用而發生的財產關係，實現了從“以土地所有權為中心”向“以土地利用權為中心”轉變。這對於充分發揮土地的效用、維護經濟社會秩序具有重要意義。
在確定了土地的所有權和用益物權等產權體係之後，雖然解決了產權對土地利用的效用最大化的私人激勵，但並不能保證土地利用的整體效益最佳，由此需要法律製度對追求私人利益最大化的土地利用行為進行調控、限製和引導，即對土地利用法律關係進行調整。
土地利用法律關係是指土地產權人在取得土地用益權後，對土地進行利用和經營過程中產生的權利和義務關係。主要包括由於政府對土地利用進行宏觀調控管理而發生的土地行政和經濟法律關係，政府對用益物權人土地利用行為進行限製和引導發生的土地行政和經濟法律關係以及民法對土地利用行為進行引導和限製而發生的土地民事法律關係。
（二）土地利用法律關係的特征
1.土地利用法律關係的綜合性。土地利用法律關係包括民事法律關係、經濟法律關係、行政法律關係以及刑事法律關係等。既涉及平等主體間的私法規範，又涉及非平等主體間的公法規範。在民事法律關係中，主體之間是平等的，是私法調整的對象，如地役權，是雙方當事人協商一致，並以書麵形式訂立地役權合同，將相互之間的權利義務以及有關事項用文字記載下來的基礎上形成的權利義務關係，主體法律地位具有平等性及自願協商性在行政法律關係中，主體之間是不平等的，是縱向的管理與被管理的關係，土地行政主管部門所代表的國家意誌高於土地利用當事人的意誌，始終處於決定性的地位，土地利用當事人的意誌則處於從屬地位。例如，土地利用規劃法律關係，是在國家與土地利用當事人之間形成的，當事人意誌必須服從代表國家意誌的土地利用規劃。？2.土地利用法律關係主體的廣泛性。這是由土地利用法律關係的多樣性所決定的。土地利用法律關係不僅發生在國家機關之間，也發生在國家機關與土地產權主體個人之間以及土地產權主體個人與個人之間，因此國家機關、企事業單位、個體工商戶、農戶和自然人都有可能成為土地利用法律關係的主體。
3.土地利用法律關係客體為土地利用和管理行為。土地利用律關係是法律規範調整土地利用關係在法律上的表現，而土地利用法律關係的形成是通過法律對土地利用和管理行為的規範來實現的。土地法律法規對土地利用關係的調整，實際上就是要通過規定行為準則，來規範人們的土地利用和管理行為。因此土地利用和管理的行為是土地利用法律關係最主要的客體。如土地利用規劃實施和監察等管理行為、產權主體的各種土地利用行為。