“勞動是財富之父，土地是財富之母”。土地是人類生存和再生產的條件，可以說人類的一切生產生活都是建立在對土地利用的基礎之上的。為了保障和促進土地資源的合理、髙效利用，必須製定一套係統的土地利用法律關係及製度。土地無論是作為生產要素，還是作為自然資源，其存在的價值就是利用。離開了對土地的利用，就失去了土地存在的意義（汪軍民，2008）。因此，“以土地利用為中心”應當成為建立土地法律製度的重要價值理念。本章從地表、地上、地下分層設立與建設用地法律製度，土地利用的外部性、社會控製與土地利用規劃，土地調控法律製度以及相關法律對土地利用的規定四個方麵詳細論述了土地利用法律關係及製度。
一、土地利用
土地利用是土地科學研究的對象和最重要的主題。土地科學的發展，以及由此形成的土地利用規劃學、土地法學等學科，都是以土地利用為中心而展開的。土地利用規劃學是以土地資源合理利用為核心，以最佳綜合效益為目標，對所研究區域內全部土地資源進行開發、利用、整治、保護做出的具體部署和安排一門科學（葉劍平，2005）。土地法學是以保護和合理利用土地資源，進行權利配置，以確保土地利用的社會公正和經濟有效的部門法學。總之，土地的開發、保護都是為了更好地利用，土地利用是人類占有土地的最終目的（畢寶德，2001）。
（一）土地利用的概念
土地利用是指在一定社會生產方式和環境條件下，人們為了滿足自身需要，依據土地資源的自然經濟屬性，通過相應措施對各類土地所進行的分配、使用、管理等活動（畢寶德，2001）。從土地利用的對象來看，土地利用分為最基本的兩類：一是利用土地的自然條件以獲取土地產品二是利用土地的空間位置和環境，以獲得生產和居住的場地。前者主要是農業、礦業對土地的利用，後者主要是指工商業以及居民對土地的利用。
土地利用，是人們在國家宏觀指引下，依據相應的土地利用法律法規和規章，合理利用土地資源，提高土地利用效率，發揮土地的效能。土地的合理利用是使土地資源得到科學合理的利用、開發、整治和保護，實現土地資源的可持續利用，達到最佳的社會、經濟和生態效益。土地合理利用的目標是以持續利用土地資源，改善生態環境和維護代際公平為根本，在土地規劃、政策、法律、技術、經濟等手段的係統控製下，促進土地利用結構優化，提髙土地利用效率，實現土地利用的社會、經濟、生態環境的協調持續發展。
土地利用是政府和土地使用權人共同參與的活動過程。從宏觀上看，土地利用是國家通過各種管理手段對土地利用進行規製、調控和管理的活動從微觀上看，它是土地產權人在依法獲得土地使用權後對土地資源進行開發利用以達到一定的經濟目的的活動，即土地產權人依法行使用益權能的具體行為。各土地使用權主體利用土地的方式和所要達到的經濟目的不同，必定會產生各產權人之間以及產權人與整個社會之間的利益衝突，因此有必要用法律來調整土地利用過程中的各種社會關係。
（二）土地利用的特點
土地利用與其他物的利用相比，具有自己的獨特之處，容易引起土地利用的分散決策與社會控製的矛盾，以及利用的競爭性與外部性的衝突，這是對土地利用必須進行調控、限製和引導的原因所在。
1.土地利用決策分散性和逐利性
由於土地用途的多樣性，決定了土地產權人可采取多種土地利用方式。這就造成土地利用的多樣化。從法律角度講，土地利用是土地產權人依法行使用益權能的具體行為。按照法律的規定，土地產權人對土地有自由支配的權利。根據其本身利益和私人成本決定土地利用方式，在微觀上土地利用通常是個別人的經濟行為。在我國，由所有權分離出的用益物權的主體更具有廣泛性，包括符合法定條件的各類法人和公民。土地物權主體的多樣性和廣泛性必然構成多元主體下的土地利用具體決策的分散狀態。由於土地利用主體所追求的目標是土地利用效益最大化，土地利用往往出現過度開發或掠奪式經營等現象。因此，在分散決策的情況下會產生土地實際使用上的逐利性（程鏵，2001）。
2.土地利用公共性和社會性
土地資源是人類最重要的資源，是人類的生存之本，它的利用直接影響到國家的領土、安全、環境、人口等事關全局的諸多方麵，因此具有公共性。同時，土地資源是全社會的資源，需要從全社會的角度來合理配置土地資源，協調土地資源利用過程中的各種矛盾，以滿足整個人類包括後代子孫的需要，因此土地利用又具有社會性。
3.土地利用的外部性
土地在空間上互相聯結在一起，不能移動和分割，任何土地利用都離不開周圍其他土地。因此，每塊土地利用的後果，不僅影響到自身的經濟利益、生態環境，也必然對其他土地產生影響，如一種用途地塊的土地權利人所采取的土地利用決策對周圍其他用途類型的地塊可能造成的空氣汙染、水汙染、噪聲和對於采光、通風、避險等相鄰關係的不良影響等土地的不合理利用甚至可能造成的水土流失、土地沙化、鹽堿化、洪澇災害等更為嚴重的後果等如果對土地利用的負外部性不加以限製，必然會導致土地利用的相互幹擾，進而導致土地利用效率的低下與社會經濟的混亂。而林地利用往往可以改善生態環境，對周圍區域產生正麵影響城市中的綠地可以改善城市環境，使鄰近土地升值等。正外部性土地利用由於缺少補償機製而導致供給不足。
4.土地利用的競爭性
人類隻有一個地球，土地的總量是恒定的。隨著人口的急劇增加，現代社會對土地的需求不斷增加，人均占有的土地資源越來越少。隨著社會經濟的發展，農地利用與建設用地利用矛盾日趨嚴重，人口與產業之間、產業與產業之間爭用土地資源的狀況越來越突出。
土地利用決策分散性和逐利性、公共性和社會性、外部性及競爭性決定了必須加強土地利用的控製和引導，從而保障土地合理與高效利用。
（三）土地利用控製和引導
土地利用控製並不是人類社會一開始就有的，而是人地關係發展到一定階段後產生的。在原始社會，人口十分稀少，土地廣闊，可以自由使用，在這種人地關係寬鬆、土地還不是稀缺資源的情況下，不存在地權觀念和地權製度，當然就不存在土地利用的限製。人類社會發展到定居和農業社會後，人們從事農業耕作，地權製度產生，從而出現了政府對農地的使用管理和限製。及至現代，特別是二次世界大戰以後，人地關係緊張，土地的經濟供給稀缺，土地利用的競爭性、外部性、公共性和社會性等特點越來越突出，因此世界各國普遍加強了對土地利用的幹預和控製。
在市場經濟條件下，土地資源緊缺以及土地利用決策的分散性和逐利性，決定了土地利用中產權主體對追求高經濟效益的必然性，而土地利用的公共性和社會性，決定了土地利用應符合公共利益和整個社會利益。土地利用不僅要實現土地資源整體的經濟效益，而且要追求土地利用的社會效益和生態效益目標。土地利用決策上的個人效用最大化往往形成個人與個人之間以及個人與社會的公共利益之間無法調和的矛盾。例如，土地利用無法保障經濟收益低的公共服務項目的用地需求，不能解決土地利用的外部不經濟現象等。如何保證土地資源利用既滿足個人的利益，又不損害整個社會的利益？這就決定了土地利用不能完全依靠市場機製，應由政府從社會公共利益的角度，對土地利用進行必要的幹預，對土地利用過程進行綜合控製從全社會的角度合理配置土地資源，限製土地使用權，對個體利用土地的經濟行為進行限製和引導，解決不可避免的“市場失靈”現象。因此，世界上許多國家政府為了維護社會公共利益，利用政府行政權力，通過製定土地管理的法律、規章、製度、政策，采取法律和行政措施對土地利用行為進行引導、限製和調控，從而達到合理有效配置土地資源、促進社會整體協調發展的目的。