乾隆帝之後的嘉慶、道光兩代皇帝是典型的守成之君，謹遵祖訓、墨守成規是他們施政的最大特點，在東北封禁問題上的政策和措施與乾隆帝是一脈相承的。嘉慶八年（1803年），嘉慶帝諭令內閣，“山海關外係東三省地方，為滿洲根本重地，原不準民人雜處其間、私墾地畝，致礙旗人生計，例禁有年”，而“近年以來民人多攜眷出關”，因此應“飭禁民人攜眷出口，該民人等當各在本籍安業謀生，不得輕去其鄉”。（注：《清國史》（嘉業堂抄本）第3冊，北京：中華書局1993年版，第557頁。）不久，他再次“飭令直隸、山東各督撫出示曉諭居民，定限期禁止出口”。嘉慶帝既命令地方官員在山海關一帶嚴格稽查，不少漢人見從陸路不便出關，便“於登、萊、青（注：指山東登州、萊州和青州。）各海口攜眷偷渡”，這導致嘉慶帝在同年又一次下發諭旨：“向聞山東民人前赴奉天，多由海道行走，較之陸路尤為捷徑。今山海關定限綦嚴，民人既不便於攜眷出口，則此後乘桴者必眾，自不可不防其漸。著該督撫飭沿海文武員弁於所轄地方實力稽查，毋許民人私行偷渡為要”，水陸同時嚴防，可謂不遺餘力。在一年之內三度嚴申封禁令，足見嘉慶帝對封禁政策的重視程度。但盡管朝廷三令五申，內地貧民迫於生計而前往關外者仍然不少，九年（1804年），有官員建議“嗣後內地民人有往黑龍江貿易者，準其攜眷居住、種地謀生”，嘉慶帝為此諭令軍機大臣，認為此事“不可行。東省為根本重地，原不準民人雜處，致礙旗人生計，是以內地貿易之人不許在彼居住謀生，如有私自逗留，尚當驅逐出境。前因山海關等處出口人多，曾降旨立定章程，嚴行稽查，豈可執通商致富之說，轉令內地民人前赴黑龍江居住謀生，聽其自便乎？”（注：《清國史》（嘉業堂抄本）第3冊，北京：中華書局1993年版，第681頁。）在這道諭旨中，嘉慶帝雖然承認黑龍江“田土多曠”，但仍然要求地方官員“立定限製，不準私行開墾”。（注：《清國史》（嘉業堂抄本）第3冊，北京：中華書局1993年版，第682頁。）然而，移民的客觀趨勢並不以皇帝的主觀意誌為轉移，嘉慶帝認為這全由地方官員漫不經心所致，因此多次予以申斥。十一年（1806年），嘉慶帝就吉林將軍管轄的內蒙古哲裏木盟郭爾羅斯前旗流民聚集一事指出，“國家設立關隘，內外各有限製，該處流民七千餘人，非由一時聚集，總由各關口平日不行稽察，任意放行，遂致日積日多”，嚴令“各邊門守卡官弁，務遵例嚴行查禁”。（注：《清國史》（嘉業堂抄本）第3冊，北京：中華書局1993年版，第683頁；長順修，李桂林纂，吉林師範學院古籍研究所整理：《吉林通誌》上冊，長春：吉林文史出版社1986年版，第22頁。）五年之後，他又斥責吉林將軍賽衝阿對查禁流民之事“視同具文，並不實力查辦”，並同時“通諭直隸、山東、山西各督撫轉飭各關隘及登、萊沿海一帶地方，嗣後內地民人有私行出口者，各關口務遵定例實力查禁，若有官吏互相容隱、私行縱放，一經查出，即據實參處”（注：李鴻章等編：《欽定大清會典事例》第158卷，光緒二十五年（1899年）石印大字本，第28頁；《清國史》（嘉業堂抄本）第3冊，北京：中華書局1993年版，第563頁。）。
由上述可知，嘉慶帝反複強調封禁政策，道光帝亦不例外，對限製漢人出關之事頗為重視。道光八年（1828年），道光帝認為盛京一帶“山東、直隸前往者居多，與其驅逐於出關之後，不若預禁於遷徙之時”。（注：鹹豐朝敕編：《大清宣宗成皇帝聖訓》第93卷，清活字本，第1頁。道光八年戊子七月壬子。）道光帝統治末期，沙皇俄國繼17世紀在黑龍江流域侵略活動受挫之後，開始“屯兵殖民於黑龍江北岸”，（注：周誌驊著：《東三省概論》，上海：商務印書館民國二十年（1931年）版，第8頁。）重新將貪婪的目光盯視於地廣人稀的中國東北邊疆，自詡精明的道光帝對此茫然無知，仍然一如既往地執行封禁政策。二十七年（1847年），他諭令吉林將軍經額布就封禁硃爾山等處荒地之事議立稽查章程，並要求“務須諄切曉諭各員認真稽查，實力奉行，不得視為具文，日久生懈”，同時嚴厲警告，“倘仍玩泄，至有流民闌入潛匿偷墾等弊，一經發覺，即將該將軍交部嚴加議處，所有該管官、副都統及派查各員並總管、協領等官，即行革職”，為引起各級官員的足夠重視，道光帝最後殺氣騰騰地強調“言出法隨，決不寬貸”。（注：李鴻章等編：《欽定大清會典事例》第167卷，光緒二十五年（1899年）石印大字本，第7頁。）鹹豐帝本是無能之君，在封禁問題上自然不會有什麼改變，當沙俄準備侵吞東北邊疆的步伐越來越快之時，他仍然發布如此的上諭，“吉林為根本重地，向不準無業遊民私往潛住”，命令“山海關副都統、盛京將軍等嚴飭所屬，按照舊例於要隘地方，往來行旅認真稽查，概不準無票流民私往潛住，毋任因循積久，致滋弊端”。（注：長順修，李桂林纂，吉林師範學院古籍研究所整理：《吉林通誌》上冊，長春：吉林文史出版社1986年版，第56頁。）此道上諭發布於鹹豐二年（1852年），離喪失東北邊疆僅數年之隔，清廷長期以來封禁東北的惡果很快就要暴露出來了。
二、封禁政策的變通形式
如前所述，對東北地區的封禁是清廷長時期所執行的一項國策，但任何事情都不是絕對的，由於種種原因，封禁政策在製定與實施之間存在著一定的距離，也就是在嚴禁的情況下有弛禁的現象出現。但無論是嚴禁還是弛禁，在本質上並無區別，主要表現在以下兩個方麵。
第一，內地民人出關起票製度。就原則而言，清廷對漢人出關前往東北是持反對態度的，但關內人口與耕地不成比例的增長速度以及自然災害等客觀因素，使內地漢人移民東北成為不可遏止的事情。清廷明知完全禁止漢人出關是不可能的，還是想出各種方法嚴格加以限製，所謂起票製度就是其中之一。起票製度始於康熙年間，規定漢人欲出山海關，應“呈請兵部，或隨便引官衙門起漢文票”，出關時“赴通判南衙記檔驗放”。（注：楊賓撰，周誠望校注：《柳邊紀略》第1卷，哈爾濱：黑龍江人民出版社1984年校注出版，第11頁。）乾隆二年（1737年），清廷“在山海關設臨榆縣，嚴查漢人出關事宜”，規定凡出關者，“統由縣衙門發給路票，票麵上著明本人籍貫、職業、旅行目的，並征收製錢七十文做手續費”，對於“無路票而出入者，依法懲處”，同時，“各柳條邊門亦驗路票”。（注：孔經緯主編：《清代東北地區經濟史》，哈爾濱：黑龍江人民出版社1990年版，第151頁。關於內地民人出關起票製度，另可見鍾悌之著：《東北移民問題》，上海：日本研究社民國二十年（1931年）版，第28頁：“漢人出關，須交付原籍地和貿易地的州縣印票，受關吏檢查後，才許通行。”魏崇陽之《清代滿洲之封禁及其開發》中也指出清政府為限製內地民人前往東北，“於山海關及其他柳條邊牆各關，設吏稽查，嚴禁漢人私自出關。欲出關往滿洲者須說明事由，得關吏的允許，由關吏發給路票，票上填明目的地，領票者並須繳納票稅製錢十七文，歸來的時候再將票繳還關吏。”魏文載於新亞細亞月刊社編輯部編輯新亞細亞月刊社出版部（上海）發行：《新亞細亞》第3卷第2期，民國二十年（1931年）11月發行，第152頁。魏崇陽所記出關手續費與孔經緯所記不同。）起票製度是清廷在無法完全阻止漢人出關之情況下的一種退而求其次的做法。值得一提的是，當山東、直隸等關內省份發生災變、貧民大批出關謀生的時候，為了穩定局勢、避免社會矛盾激化，清廷還有意放寬起票製度，默許災民大批出關。乾隆八年（1743年），乾隆帝鑒於“本年天津、河間等處較旱”，大批災民“出喜峰口、古北口、山海關者頗多”，前往關外就食，“各關口官弁等若仍照向例攔阻不準出口，伊等既在原籍失業離家，邊口又不準出放，恐貧苦小民愈致狼狽”，因此“行文密諭邊口官弁等，如有貧民出口，門上不必攔阻，及時放出”。這本是惠民之舉，但耐人尋味的是，乾隆帝特別叮囑“不可將遵奉諭旨不禁伊等出口情節令眾知之，最宜慎密，倘有聲言令眾得知，恐貧民成群結夥投往口外者愈致眾多矣”，（注：嘉慶朝敕編：《大清高宗純皇帝聖訓》第75卷，清活字本，第7頁。乾隆八年癸亥六月丁醜。）施行仁政卻如此偷偷摸摸，乾隆帝希望盡量限製貧民出關的心理由此清晰可見。嘉慶帝在嘉慶八年（1803年）時也認為災荒之年“準令無業貧民出口覓食係屬一時權宜撫綏之計，事後應即停止”，同時強調“嗣後民人出入，除隻身前往貿易、傭工就食貧民，仍令呈明地方官給價到關，查驗放行、造冊報部外，其攜眷出口之戶概行禁止。即遇關內地方偶值荒歉之年，貧民亟思移家謀食、情願出口營生者，亦應由地方官查看輕重、人數多寡，報明督撫據實陳奏，候旨允行後，始準出關”，（注：《清國史》（嘉業堂抄本）第3冊，北京：中華書局1993年版，第557頁。）企圖通過禁止漢人攜眷及從事農耕墾荒行為，使漢人不能久居關外。同樣，道光帝在道光八年（1828年）也曾發布上諭，對於漢人“有呈請出口執照者，除實係貿易、探親，同行止一二人者，照例發給外，凡攜帶妻子、遷移家屬出口，概不得妄行給照，州縣既不濫行給照，關口必須驗照放行，毋稍疏縱”。（注：鹹豐朝敕編：《大清宣宗成皇帝聖訓》第93卷，清活字本，第11頁。道光八年戊子十一月庚子。今黑龍江省依蘭縣。）可見，起票製度和允許災民出關謀生隻是封禁政策的一種變通的做法，這種做法雖然與完全封禁有微小差別，但二者在實質上並無矛盾之處。