第二，實現問責主體的多元化。
教育行政部門問責的主體是多元的，包括黨政機關首長及相關部門、上級教育主管及督導部門、人大及其常委會、司法機關，民主黨派、學生、家長、教職工、公眾、媒體、社會組織等，這些不同的主體利益不同，關注的核心不同，其問責的內容也就不同。隻有實現問責主體的多元化，對教育行政部門的監督和問責才是全麵的、全方位的。當前，尤其要確立人大、學生、家長、教職工、社會組織等異體主體的問責主體地位，發揮異體問責的作用，克服黨政機關、上級教育主管部門等同體主體基於體製內利益而出現的官官相護、沆瀣一氣現象。
第三，進一步明確問責的內容。
由於教育問責法律法規的不完善，要進一步明確教育行政部門問責的內容，可以借鑒一般行政部門問責的有關規定，主要根據教育行政部門的權責，完善問責內容。具體來說，可以根據既注重合法性，又體現全麵性；既注重現實針對性，又符合長遠發展趨勢；注重內容的合理性、可操作性原則，實現由事故問責向績效問責的轉變，由關注結果向既關注過程又關注結果轉變，實現效率與公平的統一，做到權責統一。從具體內容看，趙銀生認為教育行政部門問責的內容應該包括如下幾方麵：違反法律、法規和黨風廉政規定；瀆職失職，導致重大安全事故、穩定事件；決策失誤、違反政策或政策執行不力；履行管理職責出現“缺位、越位”；機關工作效能、服務質量低下；理念落後，能力不強，工作平庸；教育發展落後和教育質量嚴重下滑等。趙銀生我國教育行政部門問責製度研究華東師範大學。
第四，進一步完善問責程序和方法。
問責的實施必須按照權責統一、程序合法的原則。從問責程序看，首先，要進一步完善人大、黨委、政府、司法以及學生、家長、教師及其他被管理者等行政相對人的問責程序，完善教育督導程序，建立教育事故等專門事項的問責程序，增強問責過程的廣泛性，建立健全同體問責和異體問責相結合的問責方式。其次，建立完整的問責程序。程序的完整是問責製度化的關鍵。行政問責過程包括失範行為的發現、責任解釋與評估、責任的追究和問責救濟四個運行點，張創新，趙蕾中國行政問責製度研究長春：吉林人民出版社，其中調查、評估、救濟環節最為關鍵。最後，由於問責主體的多元化，問責要統籌兼顧，實現歸口管理，分級負責，防止多頭問責。從問責方法看，績效評估是重要的問責方法，但評估必須客觀、公正、科學。因此，首先，在完善同體主體評估的基礎上，吸納學生、家長、用人單位、社會公眾、學校管理者、教師等利益相關者參與評估，實現評估主體的多元化，特別要培植社會中介評估專業組織，防止評估中的暗箱操作。其次，根據我國國情進一步完善評估內容、評估指標，設計多樣化、科學、客觀的教育行政績效評估指標體係。最後，采用教育質量監測法、教育調查法、政策評估法等多種評估方法，以滿足不同目的的績效評估的需要。
第五，完善責任追究手段。追究責任是教育行政部門問責的重要環節，是問責的具體結果。教育行政部門牽涉麵廣，所承擔的責任是多方麵的，包括法律責任、行政責任、政治責任、道德責任等，因此，追究責任的方式應該是全麵的、多樣的，包括通報批評、賠禮道歉、行政追償、行政處分、刑事處罰、警告、引咎辭職等。
從政府和大學關係看，教育行政部門是大學的主管部門，是大學的管理者、服務者和舉辦者，教育行政部門能否在法律規定的權責範圍內行事，不越權、不缺位是大學關注的重點，而教育行政部門問責製建立的目的和意義恰在此，因此，教育行政部門問責製為大學信任政府提供了製度保障。
從應然的角度看，政府和大學信任是雙向互動的，是一種彼此的托付和信賴，因此，對權責的監督是二維的，既要建立高校問責製以約束大學的行為，又要建立教育行政部門問責製以製約政府的行為。不過，從我國的實際看，我國政府和大學之間更迫切需要解決的是政府對大學信任度不高，政府不願放權的問題，而信任建立的重要基礎——責任性機構和責任性機製的缺場是影響政府信任大學的重要原因，因此，在當前建立健全高校問責製這一保障機製，是我國政府和大學信任建立的重要基礎，也是實現政府和大學和諧的迫切要求。
3、兩種問責製在信任機製中的製度保障作用；
影響我國政府和大學信任建立的關鍵因素是政府和大學權責是否清晰、統一，因此，“三位一體”的政府和大學信任機製是以政府和大學權責的清晰、統一為核心而發生作用。
一方麵，法律法規體係作為信任機製的基石為政府和大學信任的建立設置責任性背景，並預設政府和大學未來的行動，減少雙方未來行動的不確定的，有效降低風險。法律法規體係要實現基石作用，成為政府和大學信任的起點，必須以明確規定政府和大學的權責，實現政府和大學權責統一為前提。因為隻有政府和大學權責清晰才能為政府和大學的行為劃定行動的範圍以及行動的邊界，這種固有的腳本讓政府和大學能清楚地知道彼此應該和將會做什麼，為未來提供了可靠的框架，在此基礎上，法律法規體係的強製性提高了政府和大學信任行為發生的可能性，並使彼此相信對方將履行他們的職責，使得未來更加沒有疑問、更加安全、更加有秩序、可預測，這樣的安全感和確定感鼓勵對預期信任的賭博；隻有政府和大學權責統一，法律法規設定的政府和大學的行動範圍和邊界才具合法性，能為政府和大學共同接受和認可，共識的規範易於達成理解，促成信任。
另一方麵，法律法規體係按照權責一致的原則明確政府和大學權責僅是為政府和大學信任的建立提供了可能前提，或者僅是政府和大學信任的起點，更為關鍵的是政府和大學如何行使權力，履行責任。因為政府和大學信任發展不是一蹴而就，政府和大學信任按照由低級到高級以及雙方信任的程度，其演變過程應經曆謀算型信任、了解型信任和認同型信任三個階段或者三個層次，由脆弱發展到穩定逐步演變到成熟狀態。這三個層次是在一個連續性的過程中相連的，其中信任在一個層次上的達成能促使信任在下一個層次上的產生。不過，正是由於政府和大學信任的發展是一個過程，因此，在其演變過程中需要政府和大學持之以恒地嗬護，否則政府和大學信任不僅不能達到成熟狀態，而且會逐步衰退，甚至瓦解。這種衰退可能是一個孤立事件導致，大多數時候政府和大學信任的衰退是一個被侵蝕的過程。即政府和大學本來是相互信任，雙方關係處於平衡狀態，若其中一方，假設大學違背了信任，政府作為被侵害方就會感到不安和心煩意亂，政府會在認知層麵上，考慮這種情勢的嚴重程度，責任在誰；在情感層麵上，會憤怒、心痛，這些反應使政府對它與大學的關係進行重新評估。若大學對政府的指責有負罪感，請求原諒，並致力於恢複性行為，雙方的關係可能恢複。若大學無負罪感或者有不同意見，則政府和大學的信任關係就會遭到破壞。因此，政府和大學信任從開始建立到成熟的發展過程中，需要政府和大學雙方共同努力、共同維護，否則就會回到原點。由此可見，若政府和大學正確行使權力，承擔責任，那麼政府和大學信任就可以維係，若政府或大學中任何一方違法行使權力，不履行責任，另一方的利益就會受損，導致雙方信任的倒退或瓦解。因此，為確保政府和大學依法行事，不做有損對方的事情，需要助長性的社會結構提供一種保險或備用選擇並因此而感到更安全，這就必須建立高校問責製和教育行政部門問責製。因為如前所述，這兩種問責製的重要功能和意義就是對政府和大學行為的約束和限製，以強製力保證雙方正確行使權力，自覺履行責任，避免雙方機會主義行為的發生，確保政府和大學利益的實現，維係並促進政府和大學信任的發展。因此，高校問責製和教育行政部門問責製是我國政府和大學“三位一體”信任機製的保障機製。
總之，健全的法律法規體係、明晰和統一的權責、完善的問責製缺一不可，三者相互依賴、相互作用，構建了“三位一體”的我國政府和大學信任機製。其中，政府和大學權責清晰、統一是核心，其他兩方麵是圍繞它而建立；健全的法律法規是基石，其他兩方麵的實現和確立要以之為基礎；完善的問責製是保障，其他兩方麵作用的實現要以之為保障。隻有發揮“三位一體”信任機製的聯動作用，才為我國政府和大學信任的建立提供製度基礎。
我國政府和大學和諧之路的對策；
構建和諧的關係是我國政府和大學的共同訴求。政府和大學信任關係的建立則是實現這一訴求之路徑，而製度又是政府和大學信任建立的重要基礎。因此，依據“三位一體”的信任機製，必須確立大學的公務法人地位，厘清政府和大學的權責，建立和完善高校問責製，才能構建和諧的我國政府與大學關係，實現大學的繁榮。
一、確立大學的公務法人地位——信任的前提在現代法治社會中，法律規範體係提供了一個穩定的社會結構和框架，一個組織在社會結構中的法律地位，決定了它在社會分工紛繁複雜的社會結構中的角色定位，而每一角色都擁有與其地位相匹配的權責，這種角色和地位乃是一個組織的社會資本，社會其他組織將會以之為依據定位和它的關係，確定各自的權責。不可否認的事實是，我國大學作為事業單位法人，其法律地位是模糊的，這就給如何定位我國政府與大學的關係，厘清政府和大學的權責製造了障礙，政府和大學信任失去了重要的前提和起點。因此，要建立我國政府和大學信任首先必須明確我國大學的法律地位。這裏主要借鑒大陸法係國家的公務法人製度，明確我國大學的法律地位。
（一）公務法人的特點；
法人是依法成立的，能以自己的名義獨立行使權利，履行義務，自己承擔行為法律後果的組織。按照大陸法係國家法人理論的傳統，將法人分為兩種：公法人和私法人。公法人是按公法規定成立的法人，以處理公共事務為成立目的。私法人是按私法規定成立的法人，以私人事業為成立目的。王名揚比較行政法北京：北京大學出版社，大陸法係國家通常將公法人分為公法團體、公法財團、公務法人三大類，西方各國大多將大學稱為“公務法人”。在法國和德國等大陸法係國家，通常將公立大學定位為公營造物或者公共公益機構。所謂公營造物，按照德國行政法之父奧托·邁耶的解釋，就是掌握於行政主體手中，由人與物作為手段之存在體，持續性地為特定公共目的而服務。吳庚行政法之理論與實用增訂4版台北：台灣三民書局，公營造物是德國法和日本法使用的概念，易被人誤解為是指物理建築，故有人稱之為“公務法人”。比如，根據聯邦德國第一部《高等教育總綱法》規定，大學是享有自治權力的合法團體，私立大學是法人，獨立於政府，享有高度自治權，公立大學也是獨立的法人，是公營造物，也被視為公務法人。胡鵬程中國大學自治法律製度研究天津師範大學，在日本，大學屬於營造物法人的一種。鹽野宏認為，大學屬於特別行政主體中政府特殊關係的特殊法人。我國台灣認為大學屬於公營造物之一種。姚金菊轉型期的大學法治——兼論我國大學法的製定北京：中國法製出版社，法國學者將其稱為“公立公益機構”，在法國此類機構除公立教育機構外，還包括國家醫療單位、與公共工程相關的機構、農業與商業機構、榮譽勳位團、省市鎮屬公立公益機構等。比如，法國1968年《高等教育方向法》規定“大學是有法人資格和財政自主權的公立科學文化性機構”。石正義在自治與控製之間尋求平衡——英法兩國大學與政府關係的比較與啟示湖北大學學報：哲學社會科學版，英美國家雖然沒有公私法人之分，但都承認公立大學是公務法人。我國學者一般把此類性質的機構稱之為“公務法人”。公務法人是近代行政管理出現的一種新技術，是行政組織順應新的曆史條件而產生的一種擴張形態。公務法人通過人與物結合的方式為社會提供特定的服務，其活動具有專業性質，隻執行一項或者幾項互相關聯的職務，公務法人服務的範圍有科研、教育、文化等領域。所以，公務法人既有別於私法人，也有別於其他公法人，具有自身的特點。首先，公務法人是公法人的一種，是按照公法而設立的法人。公務法人是具有獨立的法人人格，以實施公務為基礎的行政主體。其次，與作為機關法人的行政機關不同，公務法人是國家行政主體為了特定的行政目的而設立的，擔負特定的行政職能的服務性機構，因而有別於“正式作出決策並發號施令之科層式行政機關。”馬懷德公務法人問題研究中國法學，再次，公務法人具有獨立的法律人格，能夠獨立承擔法律責任。它獨立於一般行政的層級組織之外，受專門性原則的限製，基礎是公務管理的技術考慮，在管理和財務方麵具有獨立性。王名揚法國行政法北京：中國政法大學出版社，也就是說，公立大學作為公務法人，不再是政府管轄的下級機關，而是與政府平等的行使高等教育公共權力的國家機關，大學具有在法律上獨立的人格，賦予其在人事、財政、預算、管理、教學等方麵更多的自治權，可以獨立享有權利、承擔義務，政府不能越權幹預大學自治，隻能依法對大學進行法律監督，不能進行專業監督，這就使大學自治具有了法律地位，擁有了合法性基礎。最後，公務法人與其利用者之間存在著複雜的法律關係，它們之間既包括私法關係，又包括公法關係，既包括普通的民事法律關係，也包括行政法律關係，而公法關係即行政法律關係集中體現了公務法人與其他法人的區別。不同的法律關係擁有不同的法律救濟途徑。如果是公法問題以行政訴訟為主，是私法問題以民事訴訟解決之。馬懷德公務法人問題研究中國法學，根據公務法人的特點可知，如果我國大學確立公務法人地位，可以準確地反映我國大學的法律地位，實現大學自主化的目標，也能解決困擾我們多年的政府和大學關係問題。
（二）大學作為公務法人的意義；
引入“公務法人”概念，意味著我國將借鑒大陸法係國家把行政主體分為國家、地方團體、公務法人的做法，把我國行政主體分為中央、地方各級人民政府、公務法人三大類，而不再使用原來的行政機關和法律法規授權組織的劃分法。按照這種分類，大學不再是法律法規授權組織，而是公務法人。大學的公務法人定位可以解決我國大學法律地位模糊給現實帶來的困擾問題。首先，大學作為公務法人，意味著大學不僅是民事活動的主體，而且在行政活動領域中也具有獨立的主體資格。例如，大學和學生之間既有公法上的關係，即行政法律關係，又有私法上的關係，即民事法律關係，不同的法律關係法律救濟的途徑不同，這就解決了大學作為法律法規授權組織僅為民事法人帶來的問題。對此馬懷德認為，將大學等事業單位定位為公務法人，尤其是區分了大學與其利用者之間的不同法律關係，以及不同的救濟途徑，這是在我國現有行政體製和救濟製度下，更新行政主體學說，改革行政管理，完善司法救助的一次有益探索，也對重新定位我國事業單位的性質和法律地位具有十分重大的意義。馬懷德公務法人問題研究中國法學，44其次，大學作為公務法人，是公法中的特別法人，不同於行政機關等普通的公法人。其最大的特點在於：大學不再是政府的附屬機構，脫離了行政機關一般的行政職能，在行政法律關係中具有獨立的人格，從事特定的向公眾提供高等教育的公務，獨立承擔實施公務所產生的權責，與政府保持一定的獨立性，並且較少行政機關的官僚風氣和煩瑣程序，體現出相當的自主、自治特色。申素平談政府與高校的法律監督和行政指導關係中國高等教育，2由於大學不同於一般的科層式行政機關，它與政府之間是外部行政法律關係，沒有隸屬關係，具有獨立的法律人格，享有獨立的訴訟能力和行為能力，獨立承擔法律責任，校長是公立大學的法人代表，代表學校應訴。因此，大學所享有的權力不再是隨意的，不是政府內部上級和下級分權，而是有法可依的，這樣政府就不能隨意、隨時剝奪大學的權力，“當政府不當幹預大學的自治行政時，大學可以依法對抗，使其受司法的審查。”申素平公立高等學校與政府的分權理論比較教育研究，這就保證了大學依法自主辦學，為大學自治提供了法律保障。最後，大學作為公務法人，其行為性質是替國家執行公務，是為了公共利益而存在的主體，因此，大學的招生、教育教學、科研、學生管理等活動必須受到社會公益目的及行政法治原則的約束，接受政府和社會的監督，即大學必須合法行使公共權力，若濫用權力其行為具有可訴性，這就確保了政府在法律規定範圍內對大學的監督權和管理權，以防止大學的放任自流。