上海在特大型城市管理體製上的重大創新方麵，一直走在全國的前列。上海以往的城市管理體製創新，有效調動了市與區縣各個層麵的積極性，促進了全市經濟社會發展、城市建設管理、社會和諧穩定以及社區自身培育。沒有城市管理體製上的創新，就不會有充滿生機的社區活力和城區發展後勁。而上海中心城區各個社區的功能發育，是從上海積極探索“下移城市管理重心”層麵開始的。這種探索，是上海基層工作的活力源泉。而作為上海著名中心城區的靜安區在這個領域也進行了積極的探索，取得了顯著的進展，相關經驗值得讀者加以關注。
一、“兩級政府、三級管理”的由來
早在1985年，上海市政府就首次向區縣下放部分經濟管理權。1988年，國務院原則批準上海的財政包幹方案後，在實行區縣財政包幹製的同時，上海市政府又一次向區縣下放了財政、計劃、城建、勞動、人事、編製、物價、財貿、外貿、民用公房、中小學教育等事務的管理權，實行市、區（縣）兩級政府負責製。這些舉措為以後下移城市管理重心，構建政府分級管理體製打下了堅實基礎。
20世紀90年代初期，針對市級政府權力過分集中的問題，上海市政府果斷提出“決策權力下放，管理重心下移”的思路，並於1992年4月再次向區縣下放財稅、引進外資、城區管理、勞動管理、商業管理、基建管理、價格管理八個方麵的事權，形成“兩級政府、兩級管理”體製的基本框架。在此基礎上，上海市政府隨後又進一步提出構建市區“兩級政府、三級管理”、郊區“三級政府、三級管理”的政府分級管理體製構架，並結合全新的城市發展規劃和政策的實施，於1995年按照事權與財權相統一、建設與管理相統一、局部與全局相統一、放權與轉製相統一、下放財權與加強審計相統一的原則，先後兩次較大規模擴大區縣政府在利用外資、項目審批、城市規劃、資金融通等方麵的管理權限，進一步與區縣政府明責分權。與此同時，上海積極探索管理重心向街道和鄉鎮、居委會和社區進一步下移的途徑，按照責權利相一致、管理與服務相統一、轉製與機構改革相配套、以街道為主動員全社會參與的原則，推動區縣政府向街道和鄉鎮、社區放權，以利充分發揮街道、社區和鄉鎮政府的積極性、主動性、創造性。
經過多年探索實踐，上海到20世紀末期就已初步形成“兩級政府、三級管理”的城市管理新體製。就社區發育角度而言，這一新體製實行公安、工商、環衛等派出機構與街道的對應設置；通過街道體製改革，強化了綜合管理職能；街道的政企、政事、政社職能開始分開。對上海市民而言，隨著經濟的快速發展、改革的不斷深化，越來越多的人從對企業的“從一而終”轉向對社區的日益依賴；城市管理對象也日漸多樣、複雜。街道工作已成為現代城市管理的重要基石，它原有的組織結構和運行方式已難以適應當時形勢的需要。1996年，當時的上海市委書記黃菊在城區工作會議上正式提出“兩級政府、三級管理”的體製構想，即：城區管理重心向社區轉移。從此，上海邁開了特大型城市管理的新步伐。
而事實上，這一新體製出台的最初階段，就初步顯示了社區管理的威力。如當時的五裏橋街道有個瞿溪路農副產品交易點，以前一些個體戶欺行霸市，街道出麵管理，他們不僅不服，還毆打管理員。後來，街道統一指揮工商所、市容監察隊等部門，嚴懲“釘子戶”，這些一貫我行我素的個體戶不得不表示：“還是太平點好。”這一具有典型性的案例也被總結為“條包塊管”，並向其他中心城區推廣。所謂“條包塊管”，即實行派出機構與街道對應設置以實現重心下移，從根本上解決了“看得見的管不著，管得著的看不見”的混亂現象。1998年，全市警署（派出所）和工商所與街道辦事處的對應設置已基本完成；環衛所與街道的對應設置率達到80％以上，翌年全部完成。後來街道還增設了稅務室、司法所、檢察室、法庭、房管等派出機構，使第三級專業管理的力量得到進一步充實。此外，各區在將有關職能部門管理重心下移時，注重強化“條”裏派出機構的實力，如虹口區工商局率先將企業管理權、個體登記初審權等下放到各工商所。閘北區臨汾路街道的警力，執法範圍延伸到居民生活區，執法時間延伸到深夜和雙休日。
當時，街道層麵也開始了“改革機構強管理”的探索。如1996年起，半淞園、殷行、人民廣場等大部分試點街道開始了內部機構的改革，原有的十幾個科室被大刀闊斧地調整為社區管理委員會領導下的市政管理、社會發展、社會治安綜合治理、財政經濟等５個專業委員會，其明顯的特征是強調了機構設置的綜合性和條塊的融合性。當時的典型有：乍浦路街道通過改製，機構設置減少36.4％，工作質量和辦事效率卻大為提高，對乍浦路美食街的綜合管理在全市聞名。1998年３月，五裏橋街道掛出了“社區行政事務受理中心”的牌子，小小的“中心”中設置了醫療衛生、市容衛生、司法、工商、稅務、民政事務等30多個行政事務辦事項目；周圍的居民和單位領導稱讚說：進一個門可解決這麼多問題，這是政府為我們辦的又一件實事；這也就是目前社區行政事務中心的雛形。
“工作繁多、雜亂、辦事效率低下”，這是當時街道辦事處普遍反映要克服的現象。因此，許多街道推行以政企、政事、政社職能三分開為主要內容的改革，將原由街道辦事處直接承擔的社區服務、社區文化、勞動就業、市場管理等事務性職能分離出來，成立各種專業服務所，促進了“小政府、大社會”管理格局的初步形成。許多街道還建立社區建設協調委員會，運用橫向協調職能，發揮政府在社區建設中的主導作用、企事業單位的資源作用、社會團體的中介作用、居委群眾的基礎作用，形成社會化管理網絡。而通過市場化手段，推進管理和作業職能分離，也是不少街道的具體探索。如虹口區環衛局成立了環衛保潔總公司，在10個街道設環境專業服務隊，使生活垃圾清運率達99.9%。
“兩級政府、三級管理”這一社區管理體製的確立，在上海的改革開放曆史上享有很高的地位。2002年，上海社會科學院課題組應市委要求總結了“鄧小平南方談話”10周年上海改革開放的10大基本經驗。其中，“社區管理體製的確立和精神文明建設”列第九。
二、體製的局限性和創新的無止境
任何體製都存在著局限性，社會發展也總是產生著新的挑戰。尤其是進入“十一五”發展階段之後，社會利益分化、價值多元、矛盾複雜、風險加大的社會格局開始出現，社會整合和社會控製的任務非常繁重，改革計劃經濟體製下形成的社會管理體製，創新適合社會主義和諧社會需要的新體製，已經十分迫切。以胡錦濤同誌為總書記的黨中央不失時機地提出“社會建設和管理”的概念，提出社會管理體製改革和創新的任務，極富韜略地展開了經濟體製改革、政治體製改革、文化體製改革和社會體製改革四位一體的大布局，具有極為重大的戰略意義。
社會管理體製的改革和創新是一項曆史性任務，要做的事情也包括許多方麵。而2006年，中國社會科學院社會學所在一份研究報告中則提出：社會管理體製改革和創新的重點內容，是要努力建立社會利益的協調機製，舒緩社會緊張，平和社會心態，促進社會和諧。黨中央明確提出構建和諧社會的四個著力點，就是擴大就業、完善社會保障體係、理順分配關係和發展社會事業，這些也是推進社會管理體製改革和創新的著力點。工作要做實，重心要下移，優先解決廣大群眾最迫切需要解決的問題。這一步做到了，才能為進一步開展更廣泛、更深入的社會管理體製改革以及整體推動改革開放事業創造良好的社會氛圍。完備的社會管理體製至少應該包括：一個完善的能夠凝聚各方社會力量的管理主體結構，形成“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的合理格局”；一套完整的能夠規製所有社會生活領域的製度體係；一批能夠有效地協調各方利益、整合社會關係、協同社會行動的運作機製；一係列從信息收集傳遞、社會反應調控、日常管理和應急處理到係統的修複和演進的社會設置。這是比建立社會主義市場經濟體製更為浩大而艱巨的社會建設和改造工程，需要從長計議，穩步推進。