行政立法的公眾參與機製研究
學術爭鳴
作者：胡春霞
摘 要：行政立法聽證製度已成為世界行政程序法中極其重要的製度，擴大公眾參與製度，充分表達民眾利益訴求，廣泛聽取各方意見，以完善行政立法的質量和行政立法的公正性與科學性。本文通過描述行政立法中公眾參與的問題，並分析其原因，進而提出完善行政立法中公眾參與的建議，以為完善我國行政立法中公眾參與提供借鑒。
關鍵詞：行政立法 行政立法聽證 公眾參與
行政立法的公眾參與雖然在我國實行多年，但除《立法法》等相關法律中涉及公眾參與以外，並沒有明確的法律規定，行政立法的公眾參與製度在我國的實施範圍及其作用並沒有達到令人滿意的狀態。
一、行政立法的公眾參與機製的問題與不足
“在立法中，往往實體規定多，程序規定少或根本沒有；在執法中，往往為追求行政權的實現，而忽視行政權行使過程中程序的合法性。”
盡管公眾參與在行政立法聽證中建立推行已經有很多年，但是在行政立法聽證的公眾參與方麵仍存在一些問題與不足。在立法方麵，雖然我國在《立法法》、《行政法規製定程序條例》和《規章製定程序條例》中做出了對行政立法聽證中公眾參與方麵的規定，但也隻是散見於各法律文本中，缺少像美國《聯邦行政程序法》等那樣規定行政立法聽證中公眾參與方麵完備統一的法律文件體係，製度設計不完備；在執法方麵，我國沒有形成像西方國家多年傳統積澱形成的普遍的行政立法模式，行政立法聽證中存在執法不嚴，甚至是違法現象，公眾參與在製度運行的過程中得不到法律意義上的保障，製度運行方麵存在缺陷。
除此之外，在政治傳統上，我國經曆了兩千多年的封建社會，形成了深厚的政治社會傳統，相比於西方國家，我國缺乏民主的基礎，即便社會主義民主政治建設在我國已經取得一定的發展成果，但在行政立法聽證的公眾參與實踐中，專製傳統的影響依然存在。
二、我國行政立法製度公眾參與缺失的問題分析
行政立法製度在我國形成和建立健全過程中，不可避免地出現一些問題與缺陷，產生缺陷的原因涉及我國傳統及政府部門在製度設計和運行多方麵的因素。
（一）政治傳統的影響：公眾參與意識淡薄
曆史製度主義認為：政策影響政策結果，則曆史造就了製度。對於這個邏輯關係，伊肯伯裏寫道：“曆史的動力塑造了國家和社會的組織結構，而這些結構則進一步塑造、限製、抑製社會和政府行為者，並使他們獲得能力。”而路徑依賴在其中起到了至關重要的作用。朱天飆認為：路徑選擇能使我們更好地認識“粘性”，製度由曆史演變而來所以比較穩定，不易改變。在不斷重複出現的行為上建立起來的對任何組織和個人的影響根深蒂固，產生一種無意識的結果。我國自古以來受中央集權製和“君為朝綱”的儒家文化的影響，使政府始終處於主導性地位，政府也理所當然地擁有決策的權力，而人民大眾隻能服從政府製度的安排，並且公眾參與的民主意識在中國曆史較短，宣傳力度不夠，公眾參與的廣度和深度較低，以及政府“隻說不做”的現象使得國內公眾參與意識較薄弱。
（二）公眾參與立法機製不完善，公眾參與缺失
聽證會參加人是聽證主體，開聽證會的目的就是聽取這些相關人士的意見，以便使政策製定得更加科學合理。在美國、英國等國家，法律對於公眾參與行政立法的程序、參與人員、參與方式和如何產生效力等方麵作了明確的規定。而我國雖然為公眾參與行政立法製定了《立法法》等法律，但這些法律中並沒有明確規定公眾參與行政立法的程序、範圍、參與人員的選拔標準及如何產生效力。而在我國行政立法聽證的實踐中，普遍存在著聽證會人遴選標準的缺失，各地各部門的標準五花八門，有的是政府內部製定，有的是公眾自願參與，還有的是前兩種方式的結合。正是由於規定中沒有明確規定公眾參與的方式和範圍而使公眾參與行政立法沒有法律的保障，不能對政府起到更好的約束力，進而使公眾參與缺失和政府的不重視。
（三）行政立法中公開透明度低
公眾參與行政立法最重要的前提是在行政機關將行政立法的相關事項向公眾公開，行政立法公開度程度低，行政立法中的民主性就低，反之，則民主性就高。我國隻要求在行政立法之前要聽取公眾的意見，而在聽取前是否進行立法草案，在多大程度上公開，向誰公開，如何公開都沒有相關規定，這就使行政機關有了發揮的餘地，趨利避害。現實中很多草案沒有公開，草案不公開，公眾就無從理解，從而使聽取民眾的意見成了一紙空話，進而無法完善我國行政立法中的公眾參與製度。
（四）行政聽證程序缺乏有效監督機製
由於行政立法聽證製度在我國發展尚不成熟，因而行政機關和社會公眾對其都沒有充分的認識，在立法上仍然不很完備，在實踐中也缺乏外國可借鑒經驗，操作中難免會出現違反聽證程序的行為。故在聽證製度的實踐中，有必要建立與行政立法相適應的聽證監督機製。