以中國海警局的設立為視角，論完善我國海上統一行政執法製度
海事
作者：周華偉 張童
【摘要】為完善我國海上統一行政執法製度，根據《國務院機構改革和職能轉變方案》的製度設計，探索中國海警局成立後正式履職麵臨的主要困境，並提出具體對策：製定海上綜合執法的專門調整規範；確立海警局自主執法資質，構建跨部門協作機製；建立新型海警培訓機製，改善執法技術設備。
【關鍵詞】中國海警局；海上執法；行政執法
海上統一行政執法是我國發展海洋產業、保障海洋權益的必然選擇，是建設“海洋強國”戰略的客觀要求。《國務院機構改革和職能轉變方案》（以下簡稱《方案》）於2013年3月份公布，擬將現有多個海上執法力量組建為中國海警局，統一開展海上維權執法。筆者嚐試結合我國海上管理體製現狀，分析《方案》針對海上統一行政執法規定的內容，探究中國海警局將來履職的主要困境，提出具體的對策。
1 《方案》關於海上統一行政執法的製度設計
2 海上統一行政執法麵臨的困境
本次機構改革涉及多個涉海部門的職能、編製變動，對海上執法格局產生大範圍、深層麵的影響，導致海警局履職將麵對嚴峻的挑戰。海警局如何在短期內適應海上綜合執法的新職能，實現降低行政成本、提高執法效能的改革目標，筆者認為，有必要明確海上統一行政執法可能遭遇的困難，進而分析相應的解決對策。就我國海洋管理現狀而言，製約海上統一行政執法的主要因素包括執法依據缺位、跨部門關係難以協調、執法人員素質和技術設備水平有限等。
2.1 海上綜合執法的法律依據缺位
目前，作為海上執法依據的法律文件多達30餘部，執法主體多元化和執法依據分散化致使部分執法機構的主體資格、職權範圍和執法程序都未得到立法明確。例如，海監自始至終是國家海洋局的內設機構，並沒有被相關法律賦予獨立的海上行政執法主體資格，因而隻能以國家海洋局的名義實施行政處罰。①這導致海監執法的人、財、物調配均受國家海洋局的安排和規製，在實踐中產生權責不統一、腐敗滋生、執法效率低等諸多問題。根據《方案》規定，國家海洋局將以中國海警局的名義開展海上維權執法，因此無法確定海警局與國家海洋局之間的地位關係，以及海警局是否擁有行政執法主體資格。如果立法不賦予海警局以獨立名義開展海上綜合執法的主體資格，將可能延續海監執法的弊端。此外，明確海警局的執法依據必然牽涉修改大量的立法文件，但這些文件的製定部門及效力級別差異明顯，規定內容也存在很多的衝突或瑕疵，因此，建立完善的海上綜合執法規則體係將是十分浩繁複雜的工作任務。
2.2 跨部門的職能關係難以協調
《方案》隻是對現有海上執法力量進行部分整合，多部門分散管理的局麵仍將延續，這導致海警局僅取得相對集中的執法權，必然會遭遇部門之間關係缺乏協調的困境。首先，海警局的執法範圍涵蓋國家海洋局、海關、漁政局等多個涉海部門的原有執法內容，因而牽涉一個執法事權與多個管理事權，統籌這種複雜的職能關係十分困難。其次，《方案》保留海事行政機關的執法權，海警局進行執法難免與海事局的職權發生重疊或矛盾。再次，海警局肩負著維護海上治安、保障海洋權益的使命，應當強調“準軍事性”發展和武裝力量建設，因而必須加強與公安部門、海軍的合作關係，但這需要長期的探索和實踐。如果不妥善解決這些跨部門職能關係的協調問題，海警局的執法行為將受到嚴重掣肘。
2.3 人員和技術裝備無法滿足執法需要
執法人員的專業技能、執法裝備和技術水平是海上執法賴以實現的基礎，將成為影響海警局履職的關鍵因素。海監、漁政、海關緝私、公安邊防等執法隊伍的人員業務素質和技術裝備尚未完全滿足海上管理工作的需求，同時接受整合並構成海警局執法的基礎性力量，在短期內可能難以適應海上綜合執法的新任務。總體而言，我國目前缺乏具備海上綜合執法業務素質的新型海警人才；原有海上執法隊伍的設施設備盡管數量充足，但皆由各部門自行建造，重複建設嚴重，很多不能達到海上綜合執法的技術要求；海警局接受的原有武器配備僅能承擔常規的治安執法任務，不足以勝任整治海上恐怖主義、打擊海盜等犯罪行為、製止侵犯海權的重大使命。