立法應當去部門化
王利明專欄·法治視界
作者：王利明
立法去部門化，從根本上講就是要使立法反映人民群眾的意誌和利益，保證立法的民主性和人民性。也是推進中國依法治國方略的要求。
在《食品安全法》的起草過程中，我作為法律委員會委員曾多次參與該法的討論。起草過程中就涉及到是否應當規定“電子監管碼”條款的問題。電子監管碼製度由國家質檢總局於2005年4月開始推行的，要求在所有產品包裝上粘貼或打印一個由條碼和數字編碼組成的電子監管碼。該製度有利於實現產品的動態跟蹤，驗證真偽。但調研工作表明，食品種類成千上萬，數量龐大。如果法律要求在每個產品上粘貼電子監管碼，不僅費用高昂，會給消費者帶來不必要的成本負擔，而且缺乏可操作性。後來，有媒體披露，電子監管碼背後存在部門利益。該條款也因此遭到食品生產和銷售企業的強烈抵製。
最終通過的《食品安全法》刪除了電子監管碼條款，但這件事情使我深刻體驗到立法過程去部門化的重要性。我們的不少法律草案都是由部門起草提交人大審議。這雖然有助於彌補立法機關工作人員在專業知識上的不足，有利於對社會事務的有效管理，但其潛在弊端也是顯而易見的。具體來說，一是為政府有關部門擴權提供了機會。二是可能導致部門利益的法律化。三是部門立法很可能對公民民事權利的確認和保護不足。四是部門立法往往導致部門之間相互扯皮、推諉或者爭權，導致法律遲遲不能出台。五是部門立法往往導致法律與其他法律法規之間發生衝突，從而影響法律體係的和諧。
立法的部門化實際上已經成為影響我國立法質量的重大障礙。眾所周知，法律是廣大人民意誌的體現。我們要真正做到立法為民的宗旨，必須要使法律最大限度反映最廣大人民群眾的意誌和利益，凝聚最廣大人民群眾的智慧。民之所欲，法之所係。隻有彙集民智、聚集民意，才能保證立法服務於社會大眾的要旨。但行政部門在起草法律過程中，容易滲透部門利益，注重擴張部門權力（如審批權、許可權、處罰權和收費權）。這樣的立法很可能無法代表最廣大人民群眾的利益，偏離了立法為民的宗旨。由這些想法主導的部門立法通常也難以進入在頒布前進入公眾討論，也就自然難以獲得社會的廣泛認同。且此種被部門利益所主導立法，往往不能設計出最科學合理的立法方案，也無法有效探索那些最佳的社會治理方案。
部門立法的弊端已經顯而易見。但仍有人認為，部門起草法律草案具有一定的優勢。這主要是因為，與立法機關不同，這些部門的人仍是工作在第一線，對實際情況更為了解，而立法機關又缺乏對這些部門管理事務的詳細了解。因此，他們認為，部門立法能夠更切合實際。我認為，此種觀點並不妥當。