康有為以二甲四十八名獲取進士，在稍後的工作安排上，光緒皇帝將他圈為“分部學習”，進入工部。康有為稱“授工部主事”，這也符合當時一般的說法。問題是排在前麵的“候補”太多，茅海建計算：“康有為若依輩分補缺，以當時最快速度為計，至少也要10年，年齡將會至50歲；更有可能終生未能補上主事額缺，由此終老一生。”康有為在其《我史》裏記錄：“自知非吏才，不能供奔走……未能為五鬥折腰，故不到署。”他放棄了這個需要熬年頭才能獲權力的位置。
在啟動維新運動之後，光緒召見了康有為，這是第一次也是康最後一次見到光緒皇帝。當然，這同樣也是康有為獲得權力的機會。
召見完畢，光緒發下諭旨：“工部主事康有為，著在總理各國事務衙門章京上行走。”若以此際清廷的官員晉升方法與速度而論，總理衙門章京本是最好的權力位置，然與康有為的理想而言，實在落差太大，梁啟超記錄當時維新一派對這一任命的基本態度：“總署行走，可笑之至。”回到光緒與慈禧的權力安排，如果給予康有為更高位置，比如總理衙門大臣之類，首先至少要三四品京卿，這則需要慈禧首肯才可，反而不利。總理衙門章京之位，是無奈權力結構下最好的安排。
當然，康有為與他的同黨並不這麼認為。在召見結束後，康有為即上奏“請禦門誓眾開製度局統籌大局折”。“製度局”，是康有為天才般另造權力體係的設計。
曆史學家徐中約統計百日維新：“清廷在教育、行政管理、工業和國際文化交流領域約40項到55項變法法令頒布。”其關鍵，曆史學家郭廷以概括：“廢八股為變法第一大事，開製度局關係變法的根本。”而正是這兩項，與學而優則仕的讀書人衝突，也與滿朝官員衝突。
更具體分析這兩項變法之策，曆史學家林文仁解析：“作為變法之‘參謀本部’的製度局，其承擔統籌全局，改造製度法律重責之外，實等於創造一取代原有樞譯二署，乃至內閣之新權力核心，透過其改定法律製度目標之實現，一一架空原有決策機製，達到權力重新分配之根本目的。另一方麵，則釜底抽薪之計，即廢八股取士之舊法，打擊長期借此路徑，凝聚官僚體係倫理，壟斷意識形態定義權，以建構其合法地位之‘舊人’所坐擁之權力綱絡。”如此設計，當然具有戰略性思維。
由此而觀，有著領導改革清朝理想的康有為，如何可能在乎“總理衙門章京”那樣一個小職位。維新運動形成了一種特別局麵，康有為及其維新派的許多提議都被接受，“廢八股”甚至都被采用，但在權力再造的“製度局”一項上，“惟此一條決不讓步。軍機處、總理衙門及其他高官們似乎同此一心，決不讓康有為掌握實際的政治權力”。
若以現代化的中國進程角度觀察，清朝此際已進入製度變更時期，而“廢八股”與另起權力中心開設“製度局”，自是關鍵。在政治上，當然也路向正確；隻是，從利益的角度——而這才是真正的政治運作實況，如何實施，技術上怎樣破題才是決定性的。
天才者如康有為，有其長，能洞悉國家變革之根本與方向；也有其短，比如他那戲劇性的極其符合傳播要素的性格，在二元權力結構下，未必見容於刻板僵硬的清朝官製，更未必在政治技術上能夠妥帖操作。由此，衝突自是難免。隻是，這番衝突，最終演變成“零和遊戲”。悲劇。
衝突和變局
設製度局，康有為有兩次上書，第一次在戊戌年的二月十九日；光緒召見後，第二次上書要求。這個時候，光緒皇帝詢問總理衙門如何處理康有為第一份“正月製度局之折”？總理衙門的回複很直接：“似不必另開製度局，設待詔所。”對這一回應，光緒非常不滿：“著該衙門另行妥議具奏。”以光緒諭旨論，對議複奏折如這般推倒重來，是唯一的一次。
皇上要辦，下麵屬臣不樂意，怎麼辦？傳統中國的權力運行已經成熟：拖！
這個時候，禮部候補主事王照給光緒皇帝上了一道書，“書中言請皇上奉太後遊日本，以知日本崛興之由，然後將奉太後之意，以曉諭臣民，以變風氣”。王照當然看出清朝政治的二元結構，並嚐試著調和光緒母子，以破膠著格局。後來王照回憶說：“此照之意，欲和兩宮，以名譽歸太後，庶消變萌。”有意思的是，王照對變法與權力關係的認識，不同於當時斷然對立的“維新”與“守舊”兩派，在更具體的政治現實裏，王照曾向康有為分析：“太後本好名之人，若皇上極力尊奉，善則歸親，家庭間雖有小小嫌隙，何至不可感化。”但是，這一選擇被康為有拒絕。政治的殘酷，參與的雙方正如硬幣之兩麵，敗者常以勝者之惡名之，其實未必一定如此。後來，變法失敗後，王照亦流亡日本，他更堅持曾經的判斷：“自翁同龢黜後，大臣抗旨者，皆陰恃太後；然太後先年原喜變法，此時不得幹政，激而陰結頑固諸老，實不過為權利之計耳。”按此邏輯，將變法之名讓渡給慈禧，或許能破此僵局。
隻是，這一設想，不見容於康有為，更不見容於反對派。
王照沒有資格直接上書皇帝，需由禮部代奏，但這道充滿調和意味的折奏，卻被禮部壓下11天而不送。王照當然急了，上書彈劾禮部堂官。人事本是政治的內容之一，人事糾纏卻是多數政治衝突的關鍵，按王照後來的回憶，阻擊他的並非禮部全部堂官，隻是許應騤。他的理由是：“請聖駕遊外洋，安知非包藏禍心。臣等若貿然代奏，他日倘有意外，則王照之肉足食乎？”——許應騤的此論確定過於小人之心。光緒極端生氣，回應這一說法：“朕心自有權衡，無庸該尚書等鰓鰓過慮。”生氣之下，光緒將禮部懷塔布、許應騤等全部6位堂官一應免職。光緒的反彈，的確猛烈。許應騤一人作為，結果禮部全部擔禍，而禮部尚書懷塔布，“到部時甚稀，在他處畫稿而不閱稿。聞革職，出涕曰：‘我並未見人家折子說的什麼話，跟他們一道革職，冤不冤？’”政治裏的人事衝突，不會輕易結束，會有後戲。
這年的七月十九日，光緒罷免禮部六官，轟動一時，是維新期間最激烈的政治舉動。但這一事件有一個更重要的細節：光緒沒有就此次罷免，請示慈禧。
戊戌變法的舉措裏，有一個重要的措施即鼓勵司員士民上書。罷禮部六官之後，最明顯的反應則是上書陡增。過去的機構處理不及，於是在罷免禮部六官後，第二天，光緒下令將楊銳、劉光第、譚嗣同、林旭為軍機章京，“參預新政事宜”。其主要工作即為處理司員士民的上書。
這四位新的軍機章京，就戊戌變法而言，意味著什麼？蕭一山在其《清代通史》裏判斷：“新黨始正式參與政事。”與罷免禮部六官一樣，這項新任命，同樣也沒有請示慈禧。在權力製衡的關係結構裏，林文仁的分析是，“帝黨終將權力之手，伸到後黨的鼻尖”。
僅僅任命四位軍機“秘書”，竟是將權力之手伸到對方鼻尖，有這麼誇張嗎？這得回到清一朝的權力製度。自雍正設定軍機處開始，所有權力集中於皇帝，大臣的折奏，先由皇帝拆封，做出決定，然後軍機大臣奉旨擬旨；但處理司員士民的上書，因為太多，所以變通成先由新進四章京提出意見、然後奏明，形成旨意，跟明朝“票擬”類似。雖然他們處理的是不算重要的文件，但由皇帝拿主意，還是由屬臣出主張，是斷然有別的。因此，在實際權力上，可以自己出主張的軍機新章京，當然要大過奉旨擬旨的軍機大臣。按此安排，光緒與慈禧的權力關係，無論事先請示還是事後彙報，都有可能就此落空。
康有為很敏銳地看到了新進四章京的價值，他極其誇張地描述：“於是軍機大臣同於內閣，實伴食而已。”不過，康此言仍一秉其“戲劇性”常態，將未來的可能移至現實。
在製度局沒有任何實際進展之下，有了這一未來可能的權力空間的鼓舞，康有為及其維新派此時提出重開“懋勤殿”。梁啟超定義：“選集通國英才數十人，並延聘東西各政治專家，共議製度，將一切應興應革之事，全盤籌算，定一詳細規則，然後施行。”延續“製度局”的思路，增加“延聘東西各政治專家”，以新名目再造權力體係。日本的伊藤博文與英國的李提摩太，正好分屬東西政治專家，在此議之下，他們恰逢其時來到北京。
“懋勤殿”，動作不小，光緒雖然很讚同，卻需要請示慈禧，不敢擅權獨斷。七月二十九日，光緒去到頤和園，向慈禧請示。此時，慈禧已弄權38年，何等精通權術之人，她當然一眼看通“懋勤殿”之本意。茅海建分析：“若同意開懋勤殿，將對其與光緒帝之間的政治權力關係進行大修改，而且會是實質性修改。也就是說，光緒帝10天前‘擅自’罷免禮部六堂，是對其權力的否定，光緒帝此時提出開懋勤殿，將動搖她的權力基礎。從她的角度來看，光緒帝已是兩次發動‘政變’。”
維新運動，自此急轉直下。第二天，光緒給楊銳的密詔很清晰地表達了自己的處境。楊銳是後來被慈禧下令處死的“戊戌六君子”之一，他兒子藏好了這道密詔，慈禧死後，宣統二年他將其呈繳都察院，才終讓世人知曉光緒那天見慈禧，大體是什麼樣的情形。——茅海建分析說：“根據上述密詔的提示，可以想象七月二十九日光緒帝與慈禧太後爭論的場景，並可得出三點結論：一、光緒帝向慈禧太後提出了建立議政機構的意見，也可能提出了由康有為及其黨人參加或主持此議政機構的意見，慈禧太後則提出了對罷免禮部六堂官的指責；二、光緒帝的政治權力對建立議政機構、重用康有為及其黨人以及罷免大臣，‘實有未足’，該項政治權力屬於慈禧太後；三、慈禧太後警告光緒帝，若有越出權限，其皇位‘不能保’。”
在此等情形之下，伊藤博文與李提摩太，當然不會有中國政治顧問的位置給予了。
由此看來，罷免禮部六官的反彈十分強勁。人事變動，尤其是這種異常的變動，提供的可操作的政治空間，以後世讀史者觀察，匪夷所思。從懷塔布的角度看，他當然有些委屈。《清代通史》記錄當時：當皇上之改革也，滿洲大臣及內務府諸人，多跪請於西後，乞其禁止皇上，西後笑而不言。有涕泣固請者，西笑且罵曰：“汝管此閑事何為乎？豈我之見猶不及汝耶？”懷塔布的妻子當然也是這群涕泣中的一個。《清代通史》記：“懷塔布之妻素侍太後宴遊，乃哭訴於慈禧，謂且盡除滿人，後因不善帝之所為，久有廢立意。”
當然，失官的懷塔布也沒閑著。清人蘇繼祖在《戊戌朝變記》裏記錄其赴天津尋求榮祿的幫助。這當然是受委屈者的自然舉動。但是，這一變故對禦史楊崇伊而言，則是另番機會。他也去天津找榮祿，清人筆記對此記載頗多，指向明確：楊崇伊糾合數人請太後再親政。楊崇伊的兒子娶了李鴻章的孫女（李經方之女），所以楊李是故交。但在這件事上，盛宣懷檔案中《虎坊摭聞》稱：“聞楊崇伊糾眾奏請太後親政，以疏示李鴻章，李不肯簽名。楊遂赴津，謀於榮祿。此亦七月事。”
風暴驟起，變局在即。
八月初三
楊崇伊之奏“籲懇皇太後即日訓政折”八月初三送到慈禧處，此次上奏未經奏事處。這一天軍機處在給慈禧的奏片裏稱：“……均簽擬辦法，恭呈慈覽，俟發下後，再行辦理。”也即此後諭旨在下發前，要經過慈禧太後，原來的事後報告製度，變成了事前請示製度。這顯然是針對權力逸出傳統的，處理司員士民上書軍機四章京的權力監控。除此之外，頤和園裏的慈禧與光緒，一派祥和。
慈禧是戲迷，這天的內務府升平署演出的戲目是《丹桂飄香》、《昭代蕭韶》、《慶安瀾》，除了升平署的太監戲，還外請了“義順和班”演了六出。慈禧頒下的賞銀為403兩。這一天的戲從早上10點開演，一直演到晚上8點半。光緒在下午2點多離開頤和園回宮，接見伊藤博文是一件事，除此還需按清代禮製，上戊祭社稷壇。都是正常安排。
這一天，康有為要做的事真多。
前一天，光緒頒發諭旨，催促康有為離開北京去上海辦報，這是光緒與慈禧見麵之後，回應並平複慈禧的憤怒而采取的對策。可能康有為是當天最晚知道這道諭旨的人。這天晚上，康有為記錄：“是夜，未見旨，飲宋芝棟家。李苾園尚書、徐子靜侍郎在我左右，唱昆曲極樂……”按康氏所敘，他是散席後回到家中，才看到當日明發，敦促他出京上諭；而且林旭來訪而未遇，囑他明早勿出。第二天，八月初三一早，林旭帶來光緒給楊銳的那道“朕位且不能保”的密詔，見此密詔，康有為“與複生跪讀痛哭”。
康有為及其黨人必須行動起來。這天下午，康有為的時間已經預支，他要去見伊藤博文，後來《台灣日日新報》刊出長篇報道，記錄這次“下午3點至晚上”的見麵，但是，這一報道沒有提及康有為欲請伊藤為清朝政治顧問的內容。顯然，報道刊發之際，政局已經巨變，再提此事並無益處。
當晚，康有為與楊深秀、宋伯魯、李嶽瑞、王照相見，商議兩件大事：其一保舉李提摩太、伊藤博文為顧問，參預清朝中樞政治；其二設計調袁世凱部進入北京。袁世凱對康及維新派，殊為關鍵，而去做說服工作的是譚嗣同。
這個時候，袁世凱已從天津來到北京，接受光緒的接見後，等待“請訓”——即新官上任前請皇帝予以訓示。而保舉袁世凱，請光緒破格使用的，正是康氏人馬徐致靖。八月初一，光緒已頒諭，授袁世凱侍郎候補，聽到這個消息，畢永年記錄康有為的反應：“康與梁正在晚餐，乃拍案叫絕曰：‘天子真聖明，較我等所獻之計，尤覺隆重，袁必更喜而圖報矣。’”康有為的興奮，基於這樣一重邏輯：袁世凱的破格晉升，係由維新派所推薦。袁既已晉升，當思報答皇上，而此際皇上正遭劫難，由保舉他的維新人士去相求救皇上，他勢必應允。
在一般想象裏，這層邏輯十分圓滿，隻是，康氏及其黨人的措施太險。
譚嗣同與袁世凱的此次見麵，袁世凱後來在其所撰《戊戌日記》裏有較詳細的記錄。袁的這份日記，長久被視作其自辯的偽作，多不被采信。上世紀90年代，曆史學家楊天石對新發現的畢永年《詭謀直紀》，進行深入對照比較，重新認定袁氏日記“相當可靠”。袁世凱所記可能是康有為、譚嗣同所擬上奏的密折內容：一、榮某謀廢立弑君，大逆不道；二、袁世凱初五請訓，請麵付朱諭一道，令其帶本部兵赴津，見榮某，出朱諭宣讀，立即正法；三、封禁電局鐵路，迅速載袁某部兵入京，派一半轉頤和園，一半守宮，大事可定。這是一個相當完整的政變計劃。如此設計，康有為及維新黨采用暴力方式解決政爭，箭在弦上。
梁啟超記錄，袁世凱向譚嗣同表示：“殺榮祿乃一狗耳。”雖然如此容易，而袁仍拒絕了這一計劃，作為一種回旋，袁提出：“若天津閱兵時，上馳吾營，則可以上命誅賊臣也。”
大約就在袁世凱與譚嗣同密謀之際，看完戲的慈禧開始看那道楊崇伊請其訓政的奏折。臨時起意，“戊刻（晚上7時至9時）”決定由頤和園回到北京城。曆史學家們分析的相對一致的結論是：楊崇伊奏折裏描述光緒將可能請伊藤為政治顧問，是觸發慈禧回城的關鍵因素。很顯然，慈禧決定回城與袁世凱、譚嗣同密謀的時間幾乎一致，沒有操作的可能性。因此，流傳至今的因袁世凱告密而促使慈禧回來發動政變，維新運動就此失敗的“戲劇”性轉折，不複可能。
袁世凱果真無辜？
袁世凱的30個小時
慈禧回到北京城內，準確地講，不是“回宮”，因為光緒已經親政。她回來是住在西苑，即今日北海和中南海，位於皇宮西側，故稱“西苑”。戊戌這年，慈禧回西苑6次，其中3次是看望病危的奕？，另3次分別是鹹豐的生日、光緒的生日與鹹豐的忌日。這6次慈禧待在西苑的時間都極短，一般而言，沒有特殊理由，慈禧不回西苑。