社會觀察
作者：高文書
目前，中國進城農民工數量已經達到1.5億人。但是，由於城鄉分割的戶籍製度等二元社會體製安排，進城農民工在就業、社會保障和子女教育等方麵，至今仍未能獲得與城市本地居民同等的待遇。這種歧視性製度安排，不僅限製了農村人口向城市的轉移，更製約了已進城農民工在城市的穩定就業和安家落戶，嚴重阻礙了中國的城鎮化進程和經濟社會的全麵發展。為此，中央要求，要把解決符合條件的農業轉移人口逐步在城鎮就業和落戶作為推進城鎮化的重要任務，放寬中小城市和城鎮戶籍限製。這無疑將大大推進中國的戶籍製度改革和城鎮化發展。但由於戶籍製度改革牽扯社會管理和公共服務的方方麵麵，仍麵臨諸多的難點和挑戰，我們必須創新思路，有的放矢地破解戶籍製度改革難題。
城鎮戶籍製度改革的回顧
20世紀90年代中期以後，小城鎮戶口開始全麵放開。1995年，經國務院批準的《小城鎮戶籍改革試點方案》正式出台。該方案規定，已經在小城鎮就業、居住並符合一定條件的農村人口，可以在小城鎮辦理城鎮常住戶口。2001年5月， 國務院批轉公安部《關於推進小城鎮戶籍製度改革意見》，全麵推進小城鎮戶籍製度改革，全麵放開了小城鎮戶口。此後，一些大中城市為了吸引人才，先後出台了各種優惠政策，允許有一定職稱、學曆和級別的人才，以夫妻投靠、投資或其他方式落戶大中城市。
近幾年來，大多數省、市、區不斷深化戶籍製度改革。一個具有共性的改革，是嚐試建立城鄉統一的戶口登記製度。到2007年，全國已有12個省、自治區、直轄市相繼取消了農業戶口和非農業戶口的劃分，統一了城鄉戶口登記製度，統稱為居民戶口。另外，在原來戶籍製度改革的基礎上，很多城市進一步放寬落戶條件，包括放寬夫妻投靠、老年人投靠子女和未成年子女投靠父母的落戶條件，放寬投資、興辦實業和購房人員的落戶條件等，以準入條件取代以往城市落戶人口控製指標。
總體上看，經過30多年的戶籍製度改革，農民工流動到城市就業已經沒有明顯障礙，到小城鎮落戶也已經沒有障礙，但農民工在大中城市的穩定就業和安家落戶，仍受到很大製約和限製。而且，城市越大，農民工越難獲得本地戶口。在很多大城市，戶籍改革幾乎沒有進展，隻有極少數農民工，在滿足了苛刻的條件（如教育程度、技能、資金實力和健康狀況等）之後，才能獲得當地戶口。
農民工城市落戶的障礙
盡管中國的戶籍製度改革已經取得了很大進展，但是與經濟發展的要求還相差很遠。目前，戶口性質和戶口所在地仍然是決定一個人公共福利水平的重要因素，農業戶口和非農業戶口、本地戶口和外地戶口之間，仍然存在著巨大的待遇差異。在已經進城就業的農民工中，絕大部分人未取得流入地城市的戶籍，他們在勞動就業、社會保障和子女教育等方麵，都麵臨與城鎮本地居民的巨大差距。這不僅大大影響進城農民工的就業穩定性和就業質量，更大大挫傷了其在城市安家落戶的積極性。
從與就業關聯的社會保險方麵來看，城市本地勞動者普遍享受基本養老、基本醫療、失業和工傷等社會保險，而農民工的社會保險權益卻難以得到有效保障。總體上看，進城農民工的社會保險覆蓋率偏低。從就業準入方麵來看，盡管農民工在城市就業的職業、工種限製和比例限製等製度規定已經先後被取消，但是很多地方並沒有完全按照有關規定執行，一些地方仍在或明或暗地實行進城農民工的就業準入限製。由於製度慣性的存在，很多用人單位至今仍然明文規定隻招本地非農戶口人員。
從城市社會救濟和社會福利製度方麵看，城市最低生活保障製度隻針對具有城市本地非農戶口的家庭，進城農民工家庭即使生活再困難，也不可能享受到最低生活保障待遇。而且，由於這一製度具有地區封閉性，即使是外地的非農戶口家庭也沒有資格享受這一保障待遇。另外，城市的經濟適用房、保障性住房等福利待遇，也僅向本地城市非農戶口人員提供，進城農民工根本無緣享受。這使得收入水平本來就不高、城市生活負擔很重的進城農民工，幾乎不可能也不敢在城市安家落戶。