目前，城市地區正在推行城鎮居民基本醫療保險和城鎮居民基本養老保險製度，亦即對沒有工作的城市居民提供相應的社會保險公共服務。這些製度基本是將農民工及其子女和本市外來人員排除在外的。此外，一些城市政府並沒有真正將進城農民工子女納入當地義務教育係統，入學難、收費高等現象非常普遍。
戶籍製度改革的思路與對策
從過去的經驗看，戶籍製度改革最大的困難在於，戶籍製度並不是一個簡單的人口登記製度，其核心是戶口背後所包含的福利差異。由於城鄉戶籍人口在社會福利待遇上存在巨大差異，當將農業戶口人員轉為非農業戶口或放寬農民工城市落戶條件後，現行的城市財政體製和公共服務體製無法應付急劇增大的經濟負擔。因此，即使進城農民工獲得了居民戶口，甚至成為落戶在城鎮的新居民，他們仍然不能平等地享有真正城鎮人口的社會福利和公共服務。戶籍製度改革的真正目的，是形成一個一體化的勞動力市場和城鄉統籌的公共服務體係。要達到這個目的，就必須削減或消除不同戶籍身份上的福利待遇差異。歸根結底，戶籍製度改革的實質並不在於是否放寬了入籍的條件，而根本在於是否把福利因素與戶籍身份相剝離。也就是說，隻有把戶籍製度與相關福利製度的改革相結合，才能達到戶籍製度改革的真正目的。
首先，在地市級甚至更高層級的行政區劃範圍內，要盡快統一城鄉居民的福利待遇。例如，對行政區劃內不論是城市居民還是農村居民，不再分別建立針對城鎮人口和農村人口的最低生活保障、居民基本醫療保險和居民基本養老保險等製度，而是建立統一的、既涵蓋城鎮人口又涵蓋農村人口的相應保障製度。這種做法在很多地方已經成為現實。對於很多暫時還不能建立統一待遇製度的地區，要盡快建立相應待遇在城鄉居民身份之間轉換時的接轉辦法，逐步降低城鄉居民福利待遇的差距。隨著區域內城鄉居民福利待遇差異的縮小和消失，這些城市對本轄區農村人口的戶籍完全放開自然水到渠成。
其次，在全國層麵，要盡快實現不同城市和地區之間居民社會保障等待遇的有效轉移和接續。在農村勞動力轉移和城市化進程中，有相當一部分農民工是跨地區轉移的。實現這部分農民工的城市化，不僅涉及到農業戶籍向非農戶籍的轉換，還涉及到不同地區之間的保障和福利待遇的接轉。
第三，盡快建立以居住地而不是戶籍為基礎的教育管理體製，以解決大量留守和流動兒童的教育問題。在中國的城市化進程中，產生了大量的農村留守兒童和城市流動兒童。據測算，中國有農村留守兒童約5800萬人，遷移到城市的流動兒童約1200萬人。如果能很好地解決這些兒童的教育問題，則會大大促進進城農民工在城市安家落戶。要采取配套措施，接受這些兒童在父母務工所在地入學，改變兒童教育的“城鄉分治、一國兩策”的格局。在升學製度、教材設置、學籍管理等方麵對義務教育製度進行改革，徹底改變兒童教育的城鄉分割和地區分治痼疾，方便兒童流動，保證其學習的連續性。
作者單位:中國社會科學院人口與勞動經濟研究所
（責編／張立新）