李瑰華
實踐證明，在我國土地征收征用的過程中，國家補償是最重要也是最容易引起糾紛的問題之一。從法律角度而言，無論是土地買賣，還是土地征收征用，都是土地的所有權主體或使用權主體發生改變。以大陸法係的視角而言，二者之所以不同，主要在於流轉法律關係的性質存在根本差異。土地買賣法律關係根本上屬於民事行為，適用意思自治原則，土地所有權接受者以市場價格給付。而土地的征收征用則本質上屬於行政的範疇，適用行政法治原則，很大程度上排斥意思自治原則的適用。土地所有權或使用權接受者如何進行補償就成為一個必要的公共話題。盡管各國基於不同的法律傳統和憲法規定對土地流轉采取不同的法律規製方法，但政府對土地的征收征用製度或類似規定卻幾乎都是存在的。有關國家補償的基本實體問題和程序問題構成了認識和評價各國征地補償理論和製度的主線。為理性反思現行我國土地征收征用中的補償製度奠定了基礎。
一、土地征收征用中國家補償之理論基礎
在土地征收征用法律關係中，“公共利益”的正當旗幟使得土地征收征用者幾乎掌握了有關土地所有權或使用權是否發生流轉的完全話語權。但是同樣造成的各國不同程度的市場價格形成機製失靈使得如何補償成為一個基於傳統民法內部難以自給自足的問題。在近現代民主法治社會的背景下，必須對相對人人身權或財產權益的損失予以補償已成為一個不可爭議的法律規則。但在解釋為什麼要進行此種補償以及如何補償等基本問題時，各國各時期卻出現了不同的理論學說。主要有以下兩種：
（一）“特別犧牲”說
該學說由19世紀末德國行政法學巨擘奧托·邁耶首先提出，該理論從對公民權利的平等保護出發，認為任何人身權、財產權的行使都具有社會性，當這種社會性表現為一種普遍的限製或剝奪時，就認為是作為一個社會的公民所必須容忍和承受的。而當這種社會性隻是證明其行為的公共目的性、對公民的財產等權益的侵害表現為一些個案時，公民的損失就構成“特別犧牲”，那麼作為公共利益的代表者——國家就必須給予合理補償，以消除這種特別犧牲。“換言之，行政上損失補償製度之主要特征係‘因公益而特別犧牲’，國家必須（特別是以立法之方式）給予人民一定之補償，始合乎憲法保障人民權利之意旨。相對而言，人民所受之損失如非屬‘特別犧牲’者，自無請求損失補償之權利可言。”根據該學說的精神，補償數額應當是由損失的大小來決定。如何計算損失就成為決定補償數額以及是否需要補償範圍和標準的關鍵。
各國因具體法治傳統以及土地物權製度的相異，導致該學說中的核心概念“損失”如何計算存在巨大差異。在普遍承認土地私有製的國家裏，土地跟其他財產一樣為公私主體所合法擁有。在社會保障製度普遍發達的情況下，土地的效用並不當然的包含甚至剔除生存價值。一般都有較為成熟的土地交易市場。因此，征地的價格雖然不是征地雙方主體共同協商的產物，但卻有一個可供借鑒的土地市場價格體係。因此，在這些國家，雖然征地屬於政府主導性行為，但征地補償的數額卻完全可以借鑒民法對損失的傳統計算方法，即引入市場價格機製解決損失補償問題。實質上是沿襲民法領域損失填平的原則。很顯然，與征地有關的附帶利益以及可預期利益的關注皆可以引入市場機製加以計算。
在實行土地社會主義公有製的我國，損失雖然是客觀的，卻很難計量。情況較為複雜。對於城市國有土地使用權的征用，其損失是土地使用權加上地上附著物。其損失計算相對較為容易。土地使用權的權益損失可以參照土地二級市場同期同區段土地平均交易價格計算。土地附著物包括房產等的損失都應當按市場價格來計算。而對於農村集體土地的征收，其損失是土地所有權加上地上附著物。加上在我國沒有建立健全農村社會保障體係的情況下土地是作為農民的生存保障工具而出現的，因此損失總額還應當把農民的生存保障金納入其中，那就是說“損失總額=土地所有權+生存保障金+地上附著物”。而土地所有權這一塊卻因客觀上無土地所有權交易市場則無法參照市場價格計算損失。因此在我國土地征收征用中，農村集體土地所有權損失既不能通過市場自治自覺形成，也無可參照的同期市場價格體係。對於生存保障金該如何計算卻相對顯得容易。因為在城市社會保障體係日益健全和完善的背景下，農民的生存保障金的項目、數額以及支付方式就有了可供參照的類似於市場的社會保障形成機製。所以，把這種學說與我國的實際相結合，就會發覺情況發生了變化。對於農村集體所有土地的征收，法律上隻有明確補償範圍並設置一個合理的補償標準才能使該種學說真正發揮實效。嚴格貫徹該學說，一個合理的補償標準應當是最能反映實際損失。從市場角度而言，除了農民的生存權不會受影響外，受補償主體的財產總額應當基本不變。誤差所難以容納的差距都可以被理解為對該學說的背離。
（二）公共負擔平等說
公共負擔平等說是近代法國學者首先提出的公法理論。該理論認為：政府的活動是為了公共利益而實施，目的是為了向社會提供公共產品。其所提供的公共產品的受益人為社會全體成員。因此，其提供公共產品的成本也理應由社會全體成員平均分擔。當土地被征收征用後，土地就自然構成了政府所欲提供的公共產品的成本，那麼理應由社會成員來共同承擔，承擔的方式就是由國家以全體納稅人的所繳納的錢來補償受害人，從而實現社會公平。和特別犧牲說相通的是，該理論學說同樣與憲法上對財產權的平等保護是息息相關的。“聯邦最高法院打算借此取得一個正式的適當的界限，將征收與平等原則聯係起來：被征收人遭到了特殊影響和不公平的對待，特別犧牲通過補償予以平衡，平等原則就是公平負擔原則。”
同樣如此，各國因具體法治傳統以及土地物權製度的相異，致使該學說中的核心概念“成本”如何計算同樣存在巨大差異。在普遍承認土地私有製的國家裏，土地跟其他財產一樣為公私主體所擁有。在社會保障製度較為發達和成熟的情況下，土地的效用並不當然的包含甚至剔除生存價值。一般都有較為成熟的土地交易市場。因此，土地作為“成本”的價格雖然不是征地雙方主體共同協商的產物，但卻有一個可供借鑒的土地市場價格體係。因此，在這些國家，雖然征地行為屬於政府單方意誌性行為，但征地補償的數額卻完全可以借鑒經濟領域中對成本的傳統計算方法，即引入市場價格機製解決成本給付問題。這種給付思路實質上是沿襲經濟領域中成本計算的方法。因此，本質上法律無須另設補償標準。即使認定必須要有補償標準，補償標準也可簡單地被概括為土地及附著物的市場價值。
具體到我國的土地征收征用，城市土地使用權可以參照市場價格形成。而土地所有權成本則無法通過市場機製形成或參照市場價格計算。因此，公共負擔平等學說與特別犧牲學說一樣與我國國情很難完全契合。對於農村集體所有土地的征收，同樣需要考慮農民的生存保障，法律須確立一個合理的補償範圍和標準。其合理性在於在不影響農民生存保障的前提下，通過補償使得受償人的財產結構發生變化而總額基本不變。補償前後財產總額差距過大當然也是對該學說的背離。
以上兩種學說是關於國家補償尤其是土地征收征用中國家補償的主要觀點。都比較令人信服的解釋了國家補償的若幹基本問題。公共負擔平等原則從征收征用法律關係中的政府角度出發，認為土地構成了政府公共產品的成本；而特別犧牲理論從征收征用法律關係中的相對人出發，認為土地已形成了相對人的特別犧牲。既然法律麵前人人平等，那麼無論是相對人的特別犧牲還是政府公共產品的成本，理應人人有份，都會最終形成國家補償之機製。可謂殊途同歸。
二、我國土地征收征用中國家補償的現狀
（一）我國土地征收征用國家補償的製度現狀
土地征收征用的補償問題都是以法律上承認土地物權為前提的。上述特別犧牲說和公共負擔平等說也皆是以法律上承認和界分土地物權為前提的。可以毫不誇張地說，各國不同的土地物權製度在一定程度上導致各國土地效用、征地補償客體、補償範圍和補償標準等方麵存在差異。
1.我國的土地物權製度
物權是權利主體支配物的絕對權。所謂絕對權，就是以權利主體以外的不特定的一般人承擔不作為義務為實現條件的民事權利。那麼土地物權就是土地權人支配土地的絕對權，土地權人以外的不特定的一般人承擔不作為義務為實現條件的民事權利。土地物權包括土地的所有權、使用權以及其他用益物權。
在土地所有權方麵，我國實行的是社會主義公有製，即國家所有和農村集體經濟組織所有。我國土地的所有權形式決定了在我國國家土地征收征用所針對的對象是農村集體土地所有權和城市土地使用權。那麼很顯然，如果征地對象是土地的所有權的話，那麼征地的相對人則隻可能是農村集體經濟組織。從土地物權中的所有權流轉來看，我國土地的所有權流轉形式隻可能是由集體所有轉變為國家所有。這種特性被某些學者總結為國有土地所有權移轉中的單向流入性或集體土地所有權移轉中的單向流出性。
土地使用權問題相對複雜一些，根據土地所有權性質可以把土地使用權分為國有土地使用權和集體土地使用權。根據《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第3條規定：中華人民共和國境內外公司、企業、其他組織和個人，除法律規定者外，均可依照本條例的規定取得土地使用權，進行土地開發、利用、經營。該條例規定的方式主要是劃撥和出讓。因此，相對人的城市土地使用權已成為獨立於國家土地所有權的一項單獨民事權利。當公共利益需要使用城市土地時，不發生所有權的征收問題，隻可能發生對城市土地使用權的征用。但對劃撥無償獲得的城市土地使用權原則上不會發生征用問題，該項土地使用權可以用來限製其他民事主體，可是不能有效對抗國家的土地所有權。對劃撥性質的土地征收征用就演變為對地上附著物的征收征用。對於通過出讓方式獲得的城市土地使用權，國家無法以所有者的身份通過民事途徑收回土地，隻能由政府進行征用。因此，一定範圍內的城市土地使用權可以成為我國土地征收征用的對象之一。