——以西部地區為例
楊倩
生態補償是環境受益者因其享有和使用環境利益的行為而采取支付相關費用或者其他保持或者恢複生態功能正常發揮的行為。目前，學界對於生態補償包括的實踐方式有著不同的認識和理解，明確其內涵和外延對於在實踐中建立並實施相關製度無疑具有根本意義。以此為前提研究製定生態補償的國家政策、法規和製度，促進實現生態良好，為可持續發展創造健康適宜的生態環境條件。西部開發一方麵是資源的開發利用，借助西部區域資源優勢實現西部地區的發展。另一方麵是伴隨資源開發利用帶來的環境汙染和生態破壞，即區域經濟發展是以環境作為代價獲得短期效益，並且進而造成對於西部經濟增長的製約或抑製，所以西部區域開發過程中必須建立相應的生態補償法律製度，旨在於科學考量經濟建設支付的環境成本並且為生態保護和恢複提供資金保障。現階段我國實施的環境資源稅費製度雖然發揮了積極的作用，但是還應當根據西部生態特點建立生態補償製度，全麵貫徹環境責任原則。以西部區域生態穩定和平衡為原則，構建適應於西部地區環境態勢的補償製度，包括補償範圍、補償標準、補償方式、補償費的支付和使用及其監督管理和法律責任等內容的製度設計和分析，為實踐中盡快建立並執行生態補償製度提供有益的思考和積極探索。
一、西部生態環境的特點
我國西部區域廣闊，僅新疆一區就占國土麵積的六分之一，如此麵積廣大的區域對於全國環境的影響是深刻的，並且作為江河源頭的分布區域也強烈影響著全國總體生態水平。區域內地理環境複雜多樣，分布著平原、高原、沙漠、山脈等不同地貌，生態資源豐富。另一方麵，區域環境差異性顯著，自然生態惡劣，生態係統脆弱，土地退化嚴重，生物資源分布極不平衡。曆史上西部曾經是個水草豐茂的地區，農業、畜牧業十分發達，加之當時的生產方式所限，基本依靠自然環境條件發展生產。與此相適應的生活方式也是逐水草而居，優先選擇自然地理環境優越的地區生活。在人們開發利用環境資源的過程中也改造著周圍的自然狀況。隨著時間的推移，自然生態也逐漸發生了變化，人類活動的痕跡也遺留在環境之中。
由於曆史的積澱，新中國成立近六十年來西部地區持續地進行經濟建設，加之基礎差、底子薄，曆史欠賬太多，發展後勁不足，資源開采過度，生態環境破壞殆盡，也加劇了環境災害的發生。生產建設中開發多，養護少；利用多，恢複少；汙染破壞多，保護培育少；向自然生態索取多，回饋自然環境少。總體上表現為過度地開發環境資源，局部地區生態退化嚴重，生態係統已經呈現入不敷出的狀態。為此在西部開發過程中，提出保護環境下條件的發展和開發過程中的生態保護。2005年全國退耕還林111.1萬公頃，荒山荒地造林及封山育林266.7萬公頃，退牧還草666.7萬公頃，“三化”草地治理、水土流失治理和礦山生態恢複麵積分別為838萬公頃、420萬公頃和7.2萬公頃。此外，還設立了三江源頭保護區等自然保護與管理區域，實施天然林保護工程，盡力恢複生態原貌。西部生態保護已經成為西部開發戰略中的必要內容，今後的社會生產建設必須與環境保護同步實施，而解決環境保護和經濟建設的矛盾也是未來所麵臨的重要問題。
西部開發戰略要求在環境資源承載量的限度內合理開發利用自然環境資源，因此西部地區經濟建設應當堅持生態效益優先的原則，在充分考慮生態容量的前提下，因地製宜發展生產和生活。
二、生態補償製度分析
（一）生態補償的概念
生態補償是以保護和可持續利用生態係統服務為目的，以經濟手段為主調節相關者利益關係的製度安排。廣義的生態補償應當包括環境汙染和生態係統服務功能兩個方麵的內容，即包括由生態係統服務功能受益者向生態係統服務提供者提供因為保護生態環境所造成損失的補償及生態係統破壞者向其受害者的賠償。在此基礎上，有學者提出生態補償的法律含義是指為實現調節性生態功能的持續供給和社會公平，國家對於致使調節性生態功能減損的自然資源特定開發利用者收費以及對於調節性生態功能的提供者、特別犧牲者的經濟和非經濟形式的回報和彌補的行政法律行為。
生態補償機製是指製定和執行生態補償政策的機製，生態補償政策是政府運用市場機製，在環境利益相關者之間製定和執行有利於環境保護、防治汙染和生態建設與恢複的經濟政策。例如國家製定有利於環境保護的價格、稅收、信貸、貿易和政府采購政策等。
生態服務補償是近年為建立生態保護與恢複機製而提出的一個新概念，基於生態係統對於人類所發揮的服務功能，其主旨在於通過經濟補償實現生態保護和恢複工作的良性循環。生態係統服務功能是指人類從生態係統中獲得的效益，包括供給功能（比如糧食和水的供給）、調節功能（比如調節氣候、水淨化等）、支持或者支撐功能（比如土壤形成與養分循環等）和文化功能（比如娛樂、精神、美學、地域歸屬感、文化遺產等）。生態服務是地球提供給人類的任何有價值的服務。生態服務補償指由生態服務的受益者對於提供者進行補償，同時也是對於汙染者付費原則的一個補充。其包含三個基本要素，即界定生態功能與服務並且實現量化，補償支付安排方式及生態補償的驅動力。
生態環境既是人類的生存環境，又是人類的生產條件。作為生存環境，人類的衣食住行、新陳代謝都在這一環境中進行，生態係統發揮其自淨能力清除部分人類活動產生的汙染。作為生產條件，各種自然資源提供給人類生產資料，而生產活動也產生環境汙染、資源浪費和破壞，因此生態係統遭受到破壞，人類必須恢複被破壞的生態。
生態補償費是補償者因其利用環境資源的行為導致生態係統的損失，為此必須付出恢複生態所需要的相應費用。被補償者之所以獲得補償源於其為了保護生態係統正常功能的發揮作出了貢獻或犧牲，即正是被補償者實施了保護生態的行為，才使補償者能夠利用或開發生態資源，因此生態補償必須建立和實行。
（二）生態補償製度的內容
生態補償製度的關鍵是補償的實現，即圍繞著補償涉及適合的補償者和被補償者、補償條件、補償標準、補償費用的計算方法、補償費用的支付方式、補償費用的減緩免交、補償費用的合理使用及其監督管理等等。
1.生態補償製度中的補償者：補償者是開發利用環境資源者或者環境受益者。開發利用環境資源包括直接和間接的行為，前者是直接以自然資源作為生產資料進行生產、加工或製造的行為；後者是在自然生態係統中從事其他各項活動的行為，例如運輸作為生產資料的自然資源的行為。