程序正義是新聞立法的關鍵
前沿報告
作者：崔明伍
新聞立法之所以多年難以提上議事日程，一些概念客觀上難以界定是原因之一，筆者認為唯有程序正義方能解決新聞立法中的難題。
立法的過程須嚴守程序正義
人們一般將法治理解為一種作為實體正義的良法善治，良法是善治的前提。任何立法都是一種博弈的過程，而良法就是對這種博弈的正視與承認，也是所謂立法“科學化”、“民主化”的體現。否認甚至排除這種博弈，其所製定的法難以稱為良法。目前，在新聞立法上，博弈各方在“新聞法是什麼”這個根本問題上遠未達致共識。
新聞法究竟是什麼？張友漁先生說：“我們新聞法的立足點，是保護社會主義的言論、出版自由，這應成為主要方麵。”我國新聞法最主要的立法依據是憲法第三十五條規定的“言論、出版自由”。換言之，新聞法既是言論、出版自由的保護法，也是為言論、出版自由劃定界限的立法。言論、出版自由是公民的政治權利。根據最新修訂的《立法法》第八條的規定，“對公民政治權利的剝奪”“隻能製定法律”，不得授權國務院製定行政法規，遑論其他形式的規範性法律文件了。從這個意義上說，製定新聞法隻能是全國人大或其常委會的職權。違背了這個基本的立法程序，其製定出來的就不是新聞法，而極可能是新聞管理法。
據報載，全國人大常委會主任委員柳斌傑稱，新媒體發言隨意，吸引眼球；傳統媒體管製嚴格，麵容呆板。一樣的傳播兩個尺度，讓傳統媒體常常感歎“戴著鐐銬跳舞”，環境不公。而新聞立法，將終結這一局麵。而對於如何終結這一局麵，是放鬆對傳統媒體的管理，還是將新媒體納入傳統媒體的管理模式中，報道語焉不詳。要消除人們的疑慮，隻能通過全國人大或其常委會的開門立法。
再者，新聞立法事涉公民基本權利的保障與限製，屬於憲法性法律規範，理應由全國人大或其常委會製定。我國憲法規定的公民權利和自由一般要通過普通立法來具體化，即通過普通立法，才能使憲法規定的權利和自由成為真正有保障的權利和自由。我國目前並沒有將憲法司法化，憲法規定的言論、出版自由也沒有通過普通法律予以保障，實踐中，言論、出版自由受到侵害時，權利主體無法提起訴訟要求加害人承擔責任，這對我國公民的言論、出版自由的實現是極為不利的。
立法的內容須體現程序正義
從抽象的意義上說，新聞立法並不難，其不外乎規範公民言論、出版自由的界限而已。根據其他國家的立法和司法實踐，以及國際人權文件的規定，言論、出版自由的界限有三：不得危害國家安全、不得損害社會秩序、不得侵害他人的合法權益。域外的司法實踐表明，除他人的合法權益爭議稍少外，國家安全和社會秩序都是難以準確界定的概念，相關案件爭議頗多。同涉危害國家安全的泄密案，“五角大樓文件案”和“斯諾登事件”就讓人難以相信這都是美國的事。不過域外的經驗也告訴我們，立法限製言論、出版自由不僅需要合適的理由，還須遵循正當程序。下麵，筆者簡要介紹一下歐洲人權法院所認可的限製言論自由的程序。
歐洲人權法院位於法國的斯特拉斯堡，是基於1950年的《歐洲人權公約》（全稱為《歐洲保障人權和基本自由公約》）而創設的法院。法院是一個全職的常設性機構，旨在維護1948年聯合國人權宣言中提及的部分權利。歐洲人權法院的審理結果為終審判決，成員國必須執行，歐洲理事會（Council of Europe）部長理事會負責監督。歐洲各國，目前除白俄羅斯外，都是其成員國。從某種意義上說，歐洲人權法院就是歐洲各國的最高法院或憲法法院。