授權與限權：新聞立法的核心問題
前沿報告
作者：盧家銀
今年3月7日，全國人大常委會主任委員柳斌傑公開表示，全國人大正在研究新聞傳播立法，有望在本屆人大內提交審議。由此，新聞立法問題再次引發熱議。目前，我國已經確立了依法治國的基本方略，《立法法》修正案經全國人大常委會兩次審議後，在最近結束的十二屆全國人大三次會議上表決通過並已經實施。當此之際，我們有必要對新聞立法中的核心問題——授權與限權進行探討，以明確未來新聞法中的權力與責任、權利與義務的歸屬。
授權：授予政府權力和公民權利
新聞立法的第一步就是授權。新聞法不僅要為公權力授權，還要給社會公眾授權。這是法治的基本要求。重慶大學法學院教授程燎原認為，法律的基本價值就在於在一種社會組織結構中，通過立法的形式，以保障人的自由或人權為根本依歸，確定權力的合理定位、自由的合理界限和範圍以及權利和義務的合理關係。①在授權層麵，劃定政府權力和明確公民權利幾乎同樣重要。
對於政府而言，法無授權不可為。法律的重要功能之一就在於授予政府權力。法律對國家權力的規定構成了政府行使權力的合法性依據，沒有憲法和相關法律的規定與授權，政府行使權力的行為就是非法的。②新聞立法也不例外。毋庸置疑，盡管當前新聞立法的主要目的之一就是要管理媒體、規製媒體市場，但是媒體管理部門的權限、權力行使方式等必須得到授權，我們需要在新聞立法中明確媒體管理部門的權力和責任，即由誰管、管什麼和管多少的問題。其中，對公權力的這種授權要用羅列的方式界定權力清單、責任清單，防止地方政府和相關部門通過立法而“立權”。
在公民層麵，目前我國最大的問題是現有法律法規中對公民的授權性規定太少，未來的新聞立法應該彌補這種缺陷。考慮到我國屬於成文法國家這一情況，在立法時首先就應該以法條的形式明確公民的知情權、傳播權和發布權等各項權利，特別是言論自由、出版自由和批評自由，這是憲法第三十五條和第四十一條所明文規定的，要盡快落實。
同時，對於公民而言，法無禁止即自由。憲法、刑法、民法等相關法律以及未來的新聞法不禁止的行為就應該被視為允許，公權力就不應該幹預和處罰。對公民行使表達權對官員和政府進行批評和質疑的行為，就不能隨意予以處罰。這是常識，正如亞當·斯密在《國富論》中所說：“每個人，隻要他不違背正義的法律，就應允許他去按照他的方式去追求他的利益。”③
限權：限製政府權力和公民權利
依法治國的基本原理就是約束公權，保障私權的合理行使，這也是新聞法的主要功能。一方麵，它要限製權力濫用，防止權力侵犯權利；另一方麵，它也要限製權利濫用，防止權利侵犯權利。
首先，法治的基本要求就是限製權力。這就是說，隻有讓法律約束權力，才能讓權力不再“任性”。法學者龔祥瑞指出：法治不僅是以法律統治百姓，更是以法律約束統治者。法治就是對權力的限製。④與其他法律一樣，新聞法的首要功能就是限製公權力。因為限製公權力是保障公民權利的需要，隻有約束公權力，將權力關進籠子裏，公民的自由和權利才能得到保障。法學家梁治平說過：“隻有當所有的權力都受到法律的支配，法律乃是至高無上的權威的時候，自由才可能存在。否則，自由就是暴君的專利。”⑤
為了防止政府濫用權力和侵害公民自由，許多國家都在與新聞相關的立法中對公權力進行了約束。在法國，為了保障《人權宣言》中言論和出版自由等權利得以實現，法國在1791年9月3日頒布的憲法中專門規定：“立法權不得製定任何法律來損害或妨礙本篇所載並為憲法所保障的那些自然權利和公民權利的行使。”美國也一樣，美國《憲法第一修正案》規定：國會不得製定確立國教或禁止信教自由，剝奪公民言論自由和新聞自由，或剝奪人民和平集會和向政府請願伸冤權利的法律。與之類似，我國憲法中也有諸多限製權力的規定，例如憲法序言和第三十六條等，明確規定：“全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則。”憲法是根本大法，新聞法的製定應該以憲法為框架和基礎，讓憲法“落地”。全國人大製定新聞法時應該對憲法中的相關限製權力的條款做出具體化的規定，以保證實現媒體管理為人民服務的目標。