新聞傳播立法要有合憲性
前沿報告
作者：李洋
我國已確立了依法治國的基本方略，互聯網時代的新聞傳播也需要通過立法來規製。2014年十八屆四中全會審議通過了《中共中央關於全麵推進依法治國若幹重大問題的決定》。《決定》明確指出，“依法治國首先是依憲治國”。因此，新聞傳播立法的重點在於兩個方麵。其一是保障公民和媒體的憲法權利，其二是規範相關權利的限製方式。一般認為，和新聞傳播有關的憲法權利主要有兩項，即憲法第三十五條規定的公民言論自由、憲法第四十一條規定的公民對國家機關和國家工作人員的監督權。由於我國還沒有建立起實質性的憲法實施製度，這兩項權利並沒有很好地落實到實踐中，所以必須依賴新聞傳播法的具體化才能明確保障。另外，言論自由等權利不是絕對的，其也要受到普通法律的限製。但是，根據依憲治國的要求，法律製定出來的限製內容必須符合憲法原則、精神和具體規定，不得與之相違背、相抵觸。從這個角度來看，我們探討新聞傳播立法的合憲性，就是探討法律所可施加於言論之上的強製力的限度。
我國憲法在限製公民基本權利方麵有三個層次的原則。第一層次的原則是憲法保留，就是憲法明確規定了立法機關不得製定法律來限製某些權利。例如憲法第三十八條規定：“中華人民共和國公民的人格尊嚴不受侵犯。禁止用任何方法對公民進行侮辱、誹謗和誣告陷害。”這條規定表明，國家不得以任何方式（包括製定法律）限製公民的人格尊嚴。第二層的原則是法律保留，即立法機關可以製定法律限製某些權利，但是其限製要符合憲法第五十一條規定，即“公民在行使自由和權利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權利”。在此情況下，立法機關需要進行利益衡量。第三層的原則是加重法律保留，即立法機關對某些權利的限製必須合乎憲法預設的條件。例如憲法第四十條規定，“因國家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安機關或者檢察機關依照法律規定的程序對通信進行檢查”。換言之，如果法律並非出於國家安全或者追查刑事犯罪的需要而授權國家機關對公民的通信進行檢查，這樣的立法就不能主張合憲。
監督權的法律限製原則：加重法律保留
我國憲法第四十一條對監督權的規範方式屬於加重法律保留。憲法對監督權的限製被明確載於同一條文之中，即監督權的行使“不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害”。有學者指出，憲法第四十一條的規定表明，製憲者在規定該限製條款時已經作過公共利益上的衡量，因此立法機關在具體化立法時，隻能對憲法直接規定的限製進行再具體化，而不能再作第五十一條意義上的利益衡量。①對此，我們可以從憲法語義和製憲曆史兩方麵予以說明。
首先，從憲法條文的語義來看，憲法第四十一條確立了嚴格的歸責標準：“捏造或者歪曲事實隻能是‘故意’為之，而不包括‘過失’行為在內”，“隻有故意捏造或者歪曲事實的報道和評論，才超出了監督權的界限並構成了對權力行使者的侵犯。如果公民或者傳媒由於疏忽或其他原因，而導致報道的部分內容失實或者批評出現了錯誤，但監督者並沒有誣告陷害對方的故意，就不能令其承擔侵權責任。”②
其次，1982年現行憲法製定時，憲法第四十一條的草案曾規定“任何人不得捏造、誣陷和誹謗”，但憲法修改委員會在討論中認為，“那麼人家就不敢提意見了，提意見就是‘誣陷’、‘誹謗’”。因此憲法修改委員會最後刪去了“誹謗”的表述。③由此可見，憲法第四十一條並沒有將“誹謗”規定為限製理由，或者說，在名譽權和監督權之間，憲法更傾向於保護監督權，國家工作人員的名譽權隻能得到較低程度的保護。這就大大限製了新聞傳播立法裁量的範圍。
憲法第四十一條對監督權的直接限製，比較類似於美國聯邦最高法院確立的“實際惡意”（actual malice）原則。但是，我國有關的法規範都沒有體現這一要求。有學者指出，從已有的案例看，法院解決輿論監督與國家工作人員名譽權之間的衝突“完全適用民法的歸責原則認定侵權行為的構成”。④當新聞報道或批評出現差錯，媒體無論是故意還是過失都要承擔侵權責任，結果造成輿論監督的法律界限實際上被擴大解釋。因此，立法機關有必要將憲法第四十一條確立的歸責原則明確寫入新聞傳播法中，以實現輿論監督的製度化保障。
言論自由的法律限製原則：從“表達—行動”兩分法到利益衡量法
我國憲法關於言論自由的限製規定於憲法第五十一條。這是法律保留原則的體現，即憲法授權立法機關出於維護“國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權利”的必要，而對言論自由進行限製。在法律保留原則下，立法機關的裁量權比較寬泛。例如我國刑法第105條規定了煽動顛覆國家政權罪，刑法第240條規定了誹謗罪、侮辱罪，民法通則第101條規定了侵犯公民名譽權的懲罰。這些限製言論自由的因素大體上可以分為兩類：公共利益和私人利益。前者主要有國家安全、社會秩序和司法權威，後者主要有公民名譽權、隱私權以及受到公平審判的權利，等等。由於言論自由在憲法上的地位並不高於這些利益，因此我們在實踐中可以發現兩類衝突：（1）言論自由與公共利益的衝突；（2）言論自由與私人利益的衝突。對此，立法機關在製定新聞傳播法時必須加以協調和平衡，一方麵要承認公共利益或者私人利益對言論自由的限製，另一方麵不可動輒以公共利益、私人利益為借口隨意限製言論自由。