焦洪昌
作者簡介
焦洪昌，男，1961年生，北京人。中國政法大學法學院副院長，教授，博士生導師，法學博士。研究領域涉及憲法學、人權理論、憲政理論。曾是中國中央電視台聚焦“兩會”的特約嘉賓。兼任中國憲法學研究會副會長、北京市第二人民檢察院專家谘詢委員、中國憲法學理事、北京市第十二屆人大代表、北京市人大法製委員會委員、農工民主黨中央委員會委員。
核心觀點
國內外的曆史和實踐表明，加強憲法實施需要全麵有效的憲法保障製度，其中尤以憲法監督製度最為緊要。
現在講憲法監督製度的完善也應當本著務實的態度，分期分步驟穩步推進。在不同階段，針對不同的主要問題，采取不同的完善措施，達到可能實現的目標與效果。
黨的十八大以來，依法治國首先要依憲治國的提法不斷明確，得到廣泛認同，逐步深入人心。依憲治國當然要求憲法得到良好實施，加強憲法實施的重要性不言而喻。國內外的曆史和實踐表明，加強憲法實施需要全麵有效的憲法保障製度，其中尤以憲法監督製度最為緊要。為此，黨的十八屆四中全會作出的《中共中央關於全麵推進依法治國若幹重大問題的決定》提出，要健全憲法實施和監督製度，並指明了完善全國人大及其常委會憲法監督製度、健全憲法解釋程序機製、加強備案審查製度以及加強憲法宣傳教育四個努力方向。
早在起草我國現行憲法的過程中，在全國人民代表大會之下設立一個專門機構即“憲法委員會”，由該機構具體承擔憲法監督職能的構想就曾被寫入討論稿，並經過多次討論，但未被采納。
究其原因，極為重要的一點便是憲法監督製度雖然對憲法實施有著極大的推動和保障作用，卻仍要以現實的法治背景、環境、條件與實踐為基礎。脫離了實際，任何製度機製、任何單獨的機構都無法發揮被期冀的作用。尤其當憲法監督機構作出的否定性評價，無法落實為相應的憲法責任時，其權威將難以為繼，亦將有損於憲法權威。
因而，現在講憲法監督製度的完善也應當本著務實的態度，分期分步驟穩步推進。黨的十八大提出了中國共產黨成立一百年時全麵建成小康社會與新中國成立一百年時建成富強民主文明和諧的社會主義現代化國家兩個百年目標，恰為完善憲法監督製度提供了明確的時間表。我們可以2021年之前為近期，暫不考慮修改憲法；以2022-2049年為中期，抓住小康社會全麵建成之後，可能出現的憲法修改契機，從頂層設計上打開完善空間；以2050年之後為長期，進一步予以優化。在不同階段，針對不同的主要問題，采取不同的完善措施，達到可能實現的目標與效果。
對於完善憲法監督製度的討論始終未曾停歇，專家學者們提出了很多方案。以對待現行憲法監督體製的態度為標準，這些方案可以大體上分為兩類:一類認為應突破現行憲法監督體製。該體製以憲法第62條、第67條為基礎，將憲法實施的監督權授予全國人大及其常委會。還有論者提出將憲法監督權移交給司法機關或新設的獨立機構，重建相應體製；另一類則認為應以現有體製為基礎，通過在全國人大或常委會之下設立專門機構等方式，整合並增強監督工作隊伍，輔之以明確的職權及程序機製和保障機製，挖掘現有資源的更大潛力。
前一類考慮到了由行使國家立法權的機關來審查其製定的法律是否違憲或存在公正理性上的矛盾問題，苦於長期以來現行體製並未達到令人滿意的效果，同時觀察到了世界上許多國家由立法機關承擔憲法監督職能轉向其他模式的趨勢，具有一定建設性。可依此類構想，不論是設立憲法委員會、憲法法院還是交由司法機關，如果地位級別不夠高，獨立性不夠，恐怕依舊無法解決這一模式主要想解決的監督全國人大及其常委會的問題。雖然在語義和邏輯上不能直接從監督推導出地位、等級關係，可從實效上，至少下級對上級的監督未必能充分。而若真如此，就算從理論上解釋了這個監督機關的存在與全國人大最高國家權力機關地位的矛盾問題，也可能麵臨改革難度大、成本與風險高的問題，恐怕難以在短期內讓人接受。應當看到，許多國家的憲法監督機構獨立化，隨著實踐中新問題的暴露，人們觀念的轉變，經曆了漫長的過程。所以，當必要性與可行性被納入考慮，可能許多學者並非認為前一類方案理念有誤，卻傾向於更有可能在我國國情下盡快實施第二類方案。
由於全國人大的憲法監督職權實際上隻能在會議期間實施，加上其他許多重大事務需要審議，難以有效發揮憲法監督職能。而全國人大常委會僅憲法明文規定的其他職權就二十項，同樣有精力不足的問題。加之，在憲法監督內容上，受各方麵條件製約，主要集中在對立法法、各級人民代表大會常務委員會監督法（下稱監督法）所規定的規範的備案審查上。且僅就備案審查而言，對報備的規範性文件進行有關主動審查的工作和根據審查建議進行有關被動審查的工作，都是由全國人大常委會下的工作機構在負責，全國人大各專門委員會事實上還沒行使過審查權，難免有監督機構層級過低的問題。再加上後續程序還可能要經過委員長會議、常委會會議，周期較長。這些問題都催使第二類方案下的憲法監督專門機構的設立，而這樣一個機關或機構（下稱“憲法委員會”或“委員會”）的設立，需要考慮一些以下問題。