（1）貧困農村經濟組織特征
西部貧困農村地區現行的基層製度結構，一方麵具有一般農村地區基層製度結構的基本內涵，另一方麵又由於貧困地區特有的自然、經濟和文化條件具有一些不同於一般農村的特征。
中國農村鄉鎮幹部的數量，通常主要是根據所在鄉鎮轄區人口數量與經濟活動的內容確定的。西部貧困地區的鄉鎮轄區大部分處於山區，而且人口數量較少，居住分散，管理地域廣，管理規模不經濟。主要根據管轄區域內的人口數量定員的製度，無疑增大了貧困農村地區鄉鎮幹部的管理難度。在抽樣調查的9個鄉鎮中，平均每個鄉鎮幹部定員為22人，最少的為20人，最多的也隻有25人。
由於實行地方財政逐級包幹的製度，貧困地區縣、鄉鎮財政收入少，鄉鎮財政支出的大部分依賴上級財政補貼，再加上貧困鄉鎮物質和文化生活條件差，本來就不足的鄉鎮幹部人員定額也很難實現。據9個鄉鎮調查資料，1999年鄉鎮幹部累計缺編39人，平均每個鄉鎮缺4.3人，缺編數量最多的為7人，最少的也有2人，缺編的直接後果是幹部兼職多，從而影響工作的正常開展，加重幹部的工作負荷。
為了減少財政狀況和生活條件對實現幹部編製的影響，縣區職能部門和鄉鎮在政府許可的條件下，招聘部分合同製和臨時性的非正式幹部。據9個鄉調查統計，2000年在編的159個幹部中合同製幹部24人，臨時性幹部36人，兩者合計占在編幹部的37.7%，平均每個鄉鎮有非正式幹部6.7人。正式幹部、合同製幹部和臨時性幹部之間在收入福利，糧食取得的安全性、社會流動、職業穩定性方麵享有很不平等的權利和待遇，因此三類幹部在行為和工作進取心方麵也具有很不相同的表現。如臨時性幹部在工作上謹小慎微，不敢做未經鄉鎮領導指示的工作，而且在下鄉和處理鄉鎮機關各種瑣碎事務中不得不比正式幹部付出更多的時間和精力，以便保持自己極不穩定的職業。而國家正式幹部由於享有職業穩定的“鐵飯碗”，在工作上常保持較多的自我選擇性，這種情況有時也使鄉鎮領導幹部對正式幹部的管理產生麻煩。
缺編的幹部、合同製和臨時性幹部在貧困地區主要是農民需要的經營管理、技術指導方麵的專職幹部以及共青團、婦聯等群眾團體幹部。
西部貧困地區落後的物質文化生活條件，嚴重影響鄉鎮幹部自身的生活和發展，也阻礙其子女實現社會流動，形成鄉鎮幹部極不穩定。在抽查的9個鄉鎮的全部幹部中，在一個鄉鎮連續工作兩年以上的幹部占43.4%，如果撇開無法在地區間進行流動的臨時性幹部，這個比例就降到20.8%。村級幹部同樣是極不穩定的，例如有一個隻有8個行政村的鄉在1992耀1998年鄉政府和鄉黨委就發出過60份文件，調整村支部和村委會的幹部，幾乎每個村每年至少調整一人次。村幹部的不穩定性產生於國家和農民利益及價值的衝突。村幹部的雙重身份和利益特征，使他們在處理一些棘手的問題，如計劃生育、收購合同定購糧等時，如果完全執行鄉鎮的政策和計劃，就可能導致與農民關係的緊張，引起農民的不滿甚至報複。
為了緩和幹群關係，鄉鎮不得不調換村幹部；如村幹部消極執行鄉鎮的政策和計劃，又會使鄉鎮的工作無法落到實處，鄉鎮也會更換村幹部。
鄉村幹部的極不穩定性，與貧困地區經濟發展所要求的發展計劃的長期性、連續性（這是由於貧困地區的優勢資源比較適合發展生產周期較長的林果業和畜牧業），形成了尖銳的矛盾，這種矛盾以及在幹部晉升考核中較注意已實現的經濟增長（主要是人均收入和農村經濟總收入）而非經濟增長潛力的積累的傾向，造成兩個十分嚴重的後果：一是鄉村幹部隻限於執行上級的具體政策和任務，不敢進行主動的經濟發展決策；二是形成經濟發展計劃的短期性和不連續性。
農民家庭承包責任製實施以後，大部分貧困地區村集體經濟幾乎全部瓦解，村幹部的報酬幾乎完全依靠從農戶已實現的收入中收取。村幹部的報酬不僅數量少（一般每月固定補貼15耀30元）而且不易兌現。在這種情況下，村級組織和幹部被減到盡可能少的程度，村經濟合作組織、人民調解、治安保衛、公共衛生委員會和群眾團體絕大多數形同虛設，或者是有機構無人員，或者是人員由村支部和村委會幹部兼任。村支部和村委會的幹部在多數地區也隻留下村支部書記、村委會主任和會計（通常兼文書），他們隻能應付上級的會議、檢查和執行那些易於完成的工作，結果就迫使許多應由村幹部承擔的工作轉由鄉鎮幹部來直接執行。適應這種情況，許多貧困地區鄉鎮實行了鄉鎮幹部包村製度，亦即一個或兩個鄉鎮幹部比較穩定地駐紮在一個村，負責監督實施所在村的各項村幹部不易或不願執行的工作。但鄉鎮幹部包村製度一方麵極易形成村幹部進一步推卸工作責任的不良傾向，加劇村組織功能的削弱；另一方麵也明顯影響鄉鎮各專職幹部所分擔的業務指導工作，減弱鄉鎮的組織管理職能。
在西部貧困地區，相當部分農民的生存需要還不能完全依靠自我就業來解決，生產發展所需資金短缺更嚴重。由國家提供的返銷糧、救濟糧、款和實物（如衣服、被褥等）、無息和低息的扶貧資金大部分通過鄉村幹部分配到農戶。鄉村組織擁有的這種分配權，在不少鄉鎮實際上已成為鄉村幹部借以實施各項政策和經濟、社會發展計劃的一個比較有力的手段。我們在查閱鄉鎮有關會議記錄和文件檔案時，發現幾乎所有的鄉鎮都有利用所掌握的分配權來影響農民行為的明確規定，如有的鄉規定不完成植樹造林和基本農田建設投工任務的農戶，鄉村不分配返銷糧指標，不給救濟糧款，有的鄉規定不搞計劃生育的農戶不分配低息或無息的扶貧貸款，等等。
西部貧困地區現行的基層製度結構脫胎於原來的人民公社體製，兼有現行一般的農村基層製度結構的一般特性和貧困地區加諸於其上的地區特征。貧困地區基層製度結構的特征表現為鄉鎮的權力和責任不相對稱，村級組織機構的嚴重萎縮。具體特征是：貧困農村地區鄉鎮幹部數量不足而且其中非國家正式幹部所占比例大；鄉村幹部隊伍不穩定；村級組織的機構和功能嚴重萎縮，鄉鎮被迫實行幹部包村製度來保證政策和措施的實施；與鄉鎮承擔沉重責任很不對稱的是鄉鎮幹部的權力過小，隻能借助於控製各種扶貧資源影響農民行為，使農民實施鄉鎮要求完成各項任務。
（2）幹部素質對經濟發展的影響
幹部對經濟發展的影響區間相當大。而幹部對經濟發展的可能影響，必須采取一定的方式加以實現。在西部貧困農村地區現行的基層製度結構下，基層幹部對經濟發展可能影響的實現，主要采取四種方式：
第一，利用鄉村所控製的對返銷糧、救濟糧款、扶貧資金的分配權，促使農民實施鄉村幹部所提出的有關經濟發展的具體措施。
第二，使用農民必須投入的義務工（又稱勞動積累工）來實施，如植樹造林、基本農田建設和修建公路等計劃。實行家庭承包責任製以後，政府規定每個農村勞動力每年必須投入一定數量的義務勞動。義務勞動的時間在地區間和不同年度間有差異，一般每個男勞動力每年義務工約15耀50天，女勞動力每年約10耀30天。
第三，鄉村幹部為農民的生產活動提供服務，如購買化肥、種子、畜種、樹苗等，來保證某些經濟發展措施完成。
第四，也是比較重要的一種方式是，使鄉村幹部的經濟發展措施取得農民的理解和認同，主要通過宣傳、示範實現。
貧困農村地區鄉村幹部對經濟發展可能影響的四種實現方式，從對經濟發展的具體影響來看，體現為幹部對經濟發展各個要素的影響，在這種影響中幹部的素質起著一定的作用。經濟活動量的變化和經濟活動構成的變化形成經濟增長的兩種形式。
首先，我們假定經濟活動結構不發生變化，在這種情況下，貧困農村地區基層幹部在經濟發展中的作用主要是：爭取資金、提高資金的邊際生產率。貧困農村地區生產資金主要來源於三個方麵：農戶和企業的自有資金、銀行正常貸款和國家分配的扶貧資金。每個鄉鎮信用社的信貸計劃主要是由上級金融部門決定的，但鄉鎮幹部可通過鼓勵農民存款和按期歸還貸款以及借助其他方麵的影響來爭取較多的信貸資金。扶貧資金在各鄉鎮的分配，一方麵服從於各個時期政府的反貧困政策，另一方麵則取決於各個鄉鎮扶貧項目的選擇和前期扶貧資金的使用效果。鄉鎮幹部可以通過選擇合適的扶貧項目，提高扶貧資金使用效果的措施來爭取較多的扶貧資金，並且通過選擇素質較高的農民作為扶貧資金的投放對象和提供有效的技術服務來提高資金的邊際生產率。培訓勞動力，提高勞動邊際生產率。貧困農村地區勞動力的素質普遍較低，因而通過勞動力培訓來提高勞動邊際生產率的潛力也相當大。鄉村幹部通過組織對農村勞動力的實用技術培訓，使農民在較短的時間內掌握一二種實用的生產技術，是目前貧困農村地區提高勞動邊際生產率的主要方式。改善土地質量，提高土地邊際生產率。80年代初進行的農村家庭承包責任製，使農民獲得了土地的家庭使用權，但土地的所有權仍屬於集體，這兩種權利的分離再加上農民擔心土地承包到戶政策的變化，使農戶對土地采取掠奪性經營，造成地力下降。在這種情況下，鄉村幹部利用他們可支配的義務工使農民投工修整土地，加厚土層，改善土地的質地，提高土地的邊際生產率。近年來在貧困農村地區廣泛開展的基本農田建設活動即是鄉村幹部這種作用的主要體現。推廣農業技術，提高農業生產率。在中國貧困農村地區，農業技術的推廣，幾乎全部是在鄉村幹部組織下進行的。幹部在農業技術推廣方麵的作用主要包括兩個方麵：一是選擇和引進適用的農業技術（包括農藝技術和品種、植保技術等）；二是示範。近幾年來，貧困農村地區推廣的優良雜交品種，農作物間作套種技術、化肥、塑料薄膜、林果修剪、嫁接技術等，絕大部分是通過鄉村幹部引進和示範進行普及的。