近年，一個被稱做“潛規則”的名詞頻頻出現於民間的高談闊論和公共知識分子對社會痼疾的批判中。潛規則是曆史學者吳思先生對中國古代官場文化規律的一種總結，甫一提出就大獲認同，原因一則在於它言簡意賅地破解了一些人人心中有惑，卻一時找不到正解的現象；二則在於它與當今的社會現實有許多暗合之處，用其分析解釋種種怪現象常有令人茅塞頓開之感。
用這個詞進行社會批判固然痛快，但理論聯係實際時卻不免讓人赧然，原來潛規則有著穿透力和普遍性，它不僅存在於官場，也存在於行業，還存在於人心。麵對潛規則，假如你有勇氣拷問自我的話，你將不得不承認，我們誰也沒有生活在真空環境中，潛規則常常是我們行事自覺不自覺的一個考慮。
潛規則在稅務部門的表現，最為普遍最為明顯的就是稅收計劃（任務）大於稅收法律。
正規則，按照《立法法》的精神，法律高於法規，法規高於部門規章；同類的法律，上位法高於下位法。稅務部門征收稅款，最基本的依據是《憲法》第五十六條“中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務”。具體的依據則是各個稅種的法律和法規（目前隻有外商投資企業和外國企業所得稅、個人所得稅兩個稅種以及征收管理法經過全國人大立法，其餘各個稅種均是由國務院頒布的法規性質的條例）。按照法律法規的原則，各級稅務部門征稅應是有稅盡收，無稅禁收。然而，在法律法規之外還有一個稅務行政部門的稅收考核計劃（俗稱任務），計劃同法律法規比較無疑是低位階的行政考核標準，可是縣官不如現管，在各級稅務部門領導看來，計劃的效力實際上大於法律法規，計劃是剛性的，而且直接同本單位利益掛鉤，同政績考核聯係，法律則是軟性的。因為行政上級既是他們的直接領導也是工作績效的評判者，而法律是立法部門製定的，雖然位階高，但它們的執行情況並不由立法部門考核。從立法部門與執法部門的關係看，前者隻是後者的監督者，在中國的現實中，行政部門權力往往非常大，而立法部門的監督卻往往有名無實。因此，如果出現遵守稅法和完成計劃不能兩全的情況時，無論從個人利益出發還是從現實的領導關係出發，他們都必然會選擇千方百計完成計劃而很少顧慮是否因此違反了稅法的原則。
正因為如此，當計劃指標超過本地的實際稅源時，潛規則就會起支配作用，各級部門往往置稅法於不顧，或者該落實的稅收法規不落實，或者寅吃卯糧，或者買稅、引稅等等，千方百計不擇手段（違反稅法）來完成計劃。西部地區某貧困地級市在一份公開的材料中毫不掩飾地寫道：“這幾年全市地稅係統為了完成當地政府製定的計劃，在本地沒有稅源的情況下，采取外地引稅、拉稅和預征來年稅款等辦法彌補收入缺口，確保了當年任務的完成。據統計，外地引稅近幾年每年達1500萬元至2000萬元，僅××縣局近幾年每年外引稅款達800萬元到1000萬元，各區縣局每年預征稅款達1000萬元。這樣，也抬高了基數，為以後的組織收入帶來了無窮的隱患。”而當計劃指標小於本地的實際稅源時，則往往反過來，有稅不收，藏富於企業，藏富於地方，或者隱匿不報，以作為稅源“蓄水池”，待來年計劃增加時，以豐補歉。據審計署2004年9月13日對《788戶企業稅收征管情況審計調查結果》的公告披露：“一些稅務部門在完成上級下達的年度稅收計劃的情況下，或者迫於地方政府的壓力，人為控製稅收入庫進度，將稅源留在企業。788戶企業中有364戶（占46.19%）存在此類問題。2002年底和2003年9月末，分別有106.32億元、102.95億元應入庫稅款因此未征收入庫。其主要表現：一是在企業貨幣資金充足的情況下，稅務機關有稅不征。如雲南省安寧市國稅局在昆明鋼鐵集團有限責任公司銀行存款餘額超過8億元的情況下，將其2002年應納稅款1.53億元，延遲到2003年征收入庫；湘潭市國稅局嶽塘分局在湘潭鋼鐵集團有限公司2002年底貨幣資金達3億多元的情況下，未將其當年新增加的增值稅欠稅4500萬元征收入庫。二是違規批準緩稅，將稅款延期入庫。如2002年黑龍江省國稅局對大慶油田有限責任公司、哈藥集團等12戶有能力繳納當期稅款的企業，采取逐月或逐季批準緩征的方式，到年底仍有37.72億元未征收入庫。三是用違規退庫等方法調節收入。如哈爾濱市地方稅務局香坊分局對黑龍江移動通信公司2002年底已申報入庫的個人所得稅559.7萬元，以‘誤收退稅’的名義退庫，2003年1月又重新征收入庫。”
上述現象，在稅務係統可以說是公開的秘密。負有領導監督責任的上一級稅務機關對此的態度如果不是公開或暗裏支持、慫恿的話，起碼是眼睜眼閉的，隻要不鬧出事，不被曝光，就不聞不問。如果出了事，其態度不是竭力捂著蓋著，就是貌似嚴肅處理，實則板子高高舉起，輕輕放下，做給外界看看。
其原因一則在於基層局的計劃是上級局計劃的組成部分，如果完不成，也將影響對本局的考核；二則他們也知道現行計劃的製訂原則（基數增長法），有時脫離地方或局部實際。試想經濟發展是動態的，不僅取決於人的努力，更取決於外部環境，任何風吹草動都會給經濟發展造成影響，以一刀切的計劃應對千變萬化的實際，又怎能符合實際呢。基層被逼無奈也是情有可原。因此，有時睜隻眼閉隻眼實際也是對不合理的計劃、剛性計劃的一種軟抵抗。問題在於，這樣做，最受傷的一是納稅人的利益，二是法律的尊嚴，三是政府的威信。
潛規則在稅務部門的第二種表現是在中央利益與地方利益的博弈中，稅務局往往屁股向地方傾斜，暗助地方一臂之力。
按照正規則，中國的稅收立法權集中於中央，除過個別劃歸地方收入的小稅，地方可以製定實施細則和決定開征與否以外，絕大部分稅種的實施細則和征收程序都由中央製定頒布，地方各級稅務機構隻有執行的權力而沒有任意解釋和減免的權力。國家規定，稅收減免的法定減免權一般屬於立法機關即全國人大及其常委會或國務院；特定減免權一般屬於國務院及國務院主管部門；而臨時減免主要是照顧納稅人的某些特殊的、暫時的困難，經國務院財政部門臨時批準的稅收減免，具有定期的或一次性的特征，它的製定權也不在地方。
但這隻是設計的藍圖，實際執行過程中由於利益的原因，往往走樣。稅收不僅是中央也是地方財政收入的主要來源。中國雖然是一元化的中央集權製國家，但不可避免仍存在中央與地方兩種利益，有利益就有博弈，這種博弈既表現在地方與中央在確定各自收入源泉劃分的明爭暗鬥中，也表現在收入盤子確定以後，地方通過對稅務部門施以軟硬手段，迫使稅務部門想方設法化中央收入為地方收入方麵。地方稅務部門雖然在業務上受中央部門領導，但在機構、編製、人事、經費以及黨的關係等方麵都受地方黨政領導，這就使地方利益與中央利益發生衝突時，稅務局不可避免地屁股坐在地方一方。雖然稅務部門不能公開地化中央收入為地方，但卻可以通過種種操作，比如減免地方企業稅收、收入混庫等方法挖中央，維護地方利益。這種關係，在1994年分稅製改革之前的1993年達到了高潮。那一年，為了加大地方收入基數，以便在來年分稅製時與中央討價還價，各地各級稅務部門幾乎不約而同加大了收入力度，當年，全國稅收收入實現3596.9億元，比上年增長38.1%。而此前三年的稅收增長率分別是9.89%、7.82%、4.52%。這種空前絕後的增長率顯然是不符合經濟發展規律的。當年全國大部分省（區）的稅收收入實現了“大幅度增長”，其中有7個省（區）的增長率超過50%。在一些市（縣），稅收增長率達到甚至超過了100%。這種超收有的是挖幹以往的“蓄水池”（各地為調節收入而瞞報的稅源），有的則是同財政部門合作以“空轉”的形式憑空加大收入基數。可以說當年許多稅務部門弄虛作假達到了高峰，也到了不避人的程度。由此可以充分看出在當時的稅收管理體製下，稅務部門在中央與地方利益發生衝突時，其真正的傾向性。而對當年的這種超常規的超收，中央對其中的貓膩心知肚明，卻難以用正規則應對，無奈之下采用了一個被稱為“更聰明的辦法”，就是一律承認各地基數，但卻要求來年收入必須達到這個基數並加上增長，否則不但不承認還要處罰。這種“聰明的辦法”固然聰明，但卻由此加大了基層的困難，那些用“空轉”方法抬高基數的地方不得不不顧實際稅源，“竭澤而漁”，采取種種預收、買稅方法等來維持被吹大的收入基數，由此導致財政收入陷入惡性循環。1994年以來，縣級財政收入普遍緊張，與這種“空轉”有很大關係。而財政緊張又使亂收費現象加劇，還使縣財政不斷向稅務局追加超出稅源實際的計劃，迫使稅務局違反稅法征收，使依法治稅更成為口號。