經過冷戰後近十年的投入和炒作，今天，美國的彈道導彈防禦計劃可以說已經構成了當代國際安全的一個重要論題。無論是支持這項計劃還是反對這項計劃的人，都不得不承認，彈道導彈防禦計劃將當代國際關係中的安全議題推進到了一個新的時代。這個時代到底會呈現出什麼樣的情景？在導彈防禦計劃進入實戰部署階段之後，美國的軍事和戰略政策將會有一個什麼樣的發展？對這些問題的回答將毫無疑問成為未來國際安全走向的重要因素。
克林頓政府強調，決定美國NMD進入實戰部署有以下幾個方麵的基本因素；（1）全國導彈防禦計劃的技術成熟度。（2）美國對其所麵臨的導彈和大規模殺傷性武器威脅的程度評估。（3）導彈防禦係統的建設費用。（4）導彈防禦計劃對軍控和其他問題的影響。第四條主要是俄羅斯、歐盟以及中國對美國部署導彈防禦計劃上的意見和反應。這四個因素是克林頓政府是否部署NMD的四個基本變量（criteria），也是克林頓政府在NMD問題上所實行的基本政策。不僅1999年1月20日科恩正式提出克林頓總統將於2000年夏天決定是否部署NMD時，將主要根據上述這四條，而且，1999年7月23日，克林頓總統在簽署《1999年國家導彈防禦法案》時也明確提出了這四條。①克林頓政府在口頭上堅持在這四項條件的基礎上部署NMD。
NMD的現有經費估算
隨著NMD部署決定日期的臨近，有關NMD係統部署的經費估算問題，也隨之出現了戲劇性的變化。在預算問題上，NMD從1998年以來研製經費不斷得到增加。1999年1月，克林頓總統為2000年度NMD計劃新增撥款22億美元，同時，要求2000—2005年財政年度為NMD項目增加撥款66億美元。這樣，白宮在1999年1月初所提出的NMD發展和部署的2000—2005年這五個財政年度的經費預算是105億美元。其中，1999—2001年財政年度是NMD經費支出的高峰年，2001年財政年度之後，NMD項目支出將逐年減少。2000年1月，克林頓政府再度要求為NMD研製增加撥款22億美元。這主要是為了用於研製和訂購更多的NMD攔截導彈。2月，美國國會通過2000—2001年度國防撥款授權法，為NMD新增經費22億美元。其中的19億將用於建造和訂購首期部署的20枚陸基攔截導彈。即便如此，NMD係統部署如期在2000年作出決定的話，前5年內的經費預算為127美元。美國媒體在1999年12月曾經報道，根據一位不願透露姓名的五角大樓官員說，克林頓政府的NMD計劃在2000—2005年前5年中，需要花費160億美元，到2010年的前10年中，需要花費321億美元。這個消息來源還說，這個數字還不包括國防部已經購置了的NMD係統組件的費用，這筆錢大約為40億美元。②到2000年年初，初步估計的NMD部署經費估算比1998年年初的數字已經上漲了50%。
進入2000年4月之後，NMD的經費估算在白宮這方麵並沒有出現太大的變化。4月4日，美國國防部發言人在新聞發布會上宣布，美國政府所估計的NMD裝備費用從1991到2026財政年度為202億美元。但這個方案僅僅是NMD最早的C-1方案部署和運行過程所需要的費用。白宮和五角大樓迄今還沒有公布C-2和C-3能力的NMD係統部署所需要的經費預算。這一點，是白宮和五角大樓力求在三階段NMD部署方案中保持自身彈性選擇的結果。它向外界所傳達的信息是：克林頓政府依然沒有作出NMD的部署決定，所以三階段的NMD部署方案並非是絕對的。即使克林頓在2000年作出NMD部署決定，也是決定首先啟動C-1部署方案。是否在今後有必要使得NMD係統部署從C-1過渡到C-2或者G3，有待於今後的美國總統根據那個時候美國所麵臨的導彈威脅程度或者其他政策需要再來作出具體的決定。
4月28日，美國國會預算辦公室（CBO）首次公布了NMD係統分三階段部署的全部經費預測報告。根據這份習測報告，到2015年，完成在阿拉斯加和北達科他各建立一個攔截導彈發射場，並各部署125枚攔截導彈的部署計劃NMD項目總計要花費600億美元。這包括建立一個新的軍事衛星係統，即SBIRS-Low③這些預測數字是美國國防部3個星期以前公布的預算數字的3倍。NMD身價暴漲，頓時成為了世界上最為昂貴的武器係統。④即便如此，美國國防部和掌握國防撥款的美國國會對此都沒有表示出異議。這意味著如果克林頓總統在2000年作出NMD的部署決定，那麼，從現在起到2015年，NMD項目每年至少需要經費40億美元。
雖然CBO的這份NMD係統部署的經費預測如此之高，但以美國現有的經濟實力、每年的軍費水平和政府的預算能力來說，經費到位並不是一個問題。特別是，由於掌握軍費撥款大權的美國國會對NMD係統部署的“高度熱情”，隻要NMD進入部署階段，經費保障同樣也不是一個問題。從2000年1月美國國會通過的國防撥款法來看，NMD研製經費的到位已經得到了政府編列預算和國會批準的雙重保障。而且，美國政府和國會都做好了NMD研製和部署費用在2000-2005年期間超過現在估計的300億美元的準備。美國眾議院撥款委員會主席在1999年12月18日的2001年度軍費撥款聽證會上表示，對於NMD，國會將“大開綠燈”。
2000年4月由CBO提供的NMD在未來15年內部署所需經費的估算報告，絕對不是NMD係統部署開始後的實際經費支出狀況。一旦NMD係統開始正式部署，其實際經費將遠遠超過現有估算規模。美國軍方在進行武器係統研製和部署過程中向國會所提出的經費預算，往往傾向於要低估15%—20%。而且，在曆史上，美國有爭議的武器係統的研製和部署費用常常在實際上比預算要高得多。例如，B-2戰略轟炸機是美國空軍第一種“隱形”遠程轟炸機。在80年代初期，美國軍方向國會提出的B-2研製和裝備預算為219億美元，其中包括采購132架，單機造價為1.6億美元。但10年後B-2正式投入現役時，所花掉的經費為444億美元，單機造價為22億美元。而且，美國空軍隻采購了20架B-2，隻占最初準備采購的132架中的14%。對美國來說，一個B-2轟炸機計劃都可以“輕擲”440多億美元，那麼，NMD這樣一張類似於“天網”、可以使美國在絕大多數國家的導彈攻擊麵前高枕無憂的導彈防禦係統又準備實際花多少錢呢？NMD係統在完成部署之後，其投入資金至少在千億美元以上。這也難怪直到現在，共和黨保守派還一再攻擊克林頓政府以陸基截殺器為主的NMD部署方案過於簡單了，不能構成對美國安全的有效防禦。
NMD在技術上可行嗎？
另外一個有可能決定克林頓總統作出NMD部署的重大變量是NMD的技術成熟度問題。它是克林頓政府又一個“頭痛”的問題。自NMD上馬研製到現在，有關對NMD在技術上是否可行的外界懷疑和責難就從來沒有停止過。如果NMD在技術上被證明不可行，這將不但打擊克林頓政府的信譽，更是對美國軍方聲譽的重大打擊。五角大樓幾乎從來沒有在NMD的技術可靠性問題上說過“軟話”，始終堅持NMD完全能夠在技術上發展成功。2000年5月9日，美國國防部導彈防禦計劃局局長羅納德·卡迪什在記者招待會上表示：“國家導彈防禦計劃目前正處於正確的發展軌道……要使他本人對導彈防禦係統的正常運轉充滿信心，係統必須再經曆4年或者更長的時間。”⑤
目前，從種種跡象來看，美國NMD係統的前期部署準備工作都在按照計劃進行。繼在挪威修建大型反導彈跟蹤雷達站之後，美國正計劃在英國修建反導彈跟蹤雷達站。2000年5月8日，美國空軍在佛羅利達州卡納維拉爾角用一枚“大力神4型”火箭，將一顆價值2.4億美元的導彈預警衛星送人了太空。這顆軍用衛星是用來偵察和監視其他國家導彈發射或核試驗情況的。NMD係統的一個組成部分，就是由至少25顆軍用衛星所組成的全球導彈監視網絡。在這個衛星係統構築完成之後，世界任何一個角落的彈道導彈發射都將迅即進入美國的NMD指揮和管理係統。然而，就在克林頓總統必須作出決定的時刻，對NMD係統技術上的懷疑和不信任也達到了前所未有的高潮。美國國防部自2000年2月以來一而再、再而三地推遲NMD預定飛行試驗也表明，五角大樓對試驗結果沒有信心。2000年2月23日，美國國防部曾經發表報告，指出2000年1月18日NMD攔截試驗失敗的原因是因為攔截導彈上安置的傳感器的冷卻裝置出了問題。進入4月後，美國國防部宣布將原定於4月的NMD試驗推遲到6月26日。5月19日，美國國防部又宣布，由於檢查出攔截導彈的聯線錯誤，NMD的下一次飛行試驗推遲到7月7日。至此，NMD係列試驗的“多災多難”，推動了美國國內外對導彈防禦計劃技術成功前景的已有懷疑不斷上升，NMD現有的技術問題使民主黨和共和黨對NMD 2000年的部署計劃產生了懷疑。
美國國防部在1998年初成立了由前空軍參謀長、四星上將拉裏·韋爾奇（Larry Welch）領導的12人NMD專家調查組，該小組的正式名稱為導彈防禦計劃“獨立評估小組”（In-dependent Review Team，IRT）。1998年2月末，IRT向國防部提出第一次“韋爾奇報告”，認為現有導彈防禦計劃的技術環節和研製在試驗計劃中就存在著嚴重的問題和隱患。為部署準備評估（DRR）安排的飛行試驗日程高度壓縮，將會導致在關鍵項目上有許多的“錯失”。該報告認為，60年代美國的“衛兵”反導彈係統試驗了42次，才得以進人部署階段，而NMD係統試驗還沒有完全進行，到當時為止的絕大部分分體試驗又大都失敗了，為此，如果選擇以2000年為起始年執行“3+3”部署方案，其結果很可能是“衝向失敗”（Rush to failure）。⑥從此，“衝向失敗”就成為NMD計劃的反對者詬病NMD技術無法成功的標準用語。韋爾奇報告要求將DRR的時間從2000年延後到2001年。1999年4月11日，前BMDO局長李萊斯在國會作證時也明確提出，延長NMD研製和裝備準備時間，即從原來的“3+3”調整到“3+5”，就是為了避免出現因為核心技術問題難以解決而“衝向失敗”。1999年6月，美國審計局也提出報告認為，如果在2003年實現NMD初級方案部署，即使追加預算，其風險也非常高。⑦但是，美國軍方並沒有充分聽取“韋爾奇報告”的建議。在為克林頓總統2000年夏天作出是否部署NMD係統決定而設計“部署準備評估”（Deployment Readiness Review，DRR）時，隻安排了3次NMD飛行試驗。其中，一次在1999年下半年，另兩次在2000年上半年。這一方麵是為國內政治和對外戰略的目的趕時間，以便能夠如期在2005年實現首階段NMD係統實戰部署的目標；另一方麵，也反映出國防部和BMDO對NMD武器係統現有技術進展狀況的盲目樂觀。
1999年10月2日，NMD飛行試驗獲得了首次成功。為了評估試驗結果和下一階段的試驗計劃，韋爾奇小組再度成立。IRT在經過細致分析和研究之後，在11月針對美國導彈防禦計劃和部署方案提出了一份40頁的報告，即第二次“韋爾奇報告”。該報告對目前NMD和高空層TMD係統的技術可靠性和部署計劃的可行性都提出了尖銳批評，認為主要問題不僅涉及到傳感器，還涉及火箭推進器和2005年為部署起點的現有“3+5”部署方案。報告認為，BNIDO對NMD係統“HTK”能力與技術方麵的過度樂觀已經影響到整個導彈防禦計劃的成敗。迄今為止，NMD對多彈頭洲際彈道導彈的太空攔截摧毀隻有兩次成功，但在自動導向試驗、大氣層外多彈頭導彈攔截試驗、大氣層外輕推進係統等的試驗卻有8次失敗記錄。如果現在就作出NMD部署決定，建立在不完整試驗基礎上的NMD係統將經不起嚴酷的戰場考驗。報告還直接批評了導彈防禦係統的主要承包商——波音公司和雷神公司，認為這兩家公司在所承擔的NMD組件研製中都存在著技術“瓶頸”，如波音公司研製的“綜合導引係統”和雷神公司生產的“大氣層外攔截器的助推裝置”。韋爾奇報告為此得出結論，到2005年真正建立起一個有效的全國導彈防禦係統的時間表並不現實，整個NMD武器係統應該到2001年進行整體測試，NMD係統的部署決定在2003年之後作出比較適當。⑧2000年6月18日，《華盛頓郵報》披露了韋爾奇報告的主要內容。
即便如此，美國國防部仍然沒有改變NMD係統要在2000年夏天完成總統部署決定，並隨即將正式啟動“3十5”部署方案的原定計劃。2000年5月，美國麻省理工學院教授波斯塔爾（Theodore Postol）在研究了來自五角大樓的NMD試驗報告後，撰寫了一份長達20多頁的報告，認為美國軍方在前兩次NMD導彈攔截試驗中弄虛作假，NMD攔截導彈實際上無法區別哪個是真正的來襲導彈，哪個是誘餌彈頭。波斯塔爾教授指出，NNID係統的傳感器在零下300度的寒冷外空，可以探測到目標導彈發出的熱光源，但卻難以對誘餌導彈和真正的目標導彈加以區分。這在1997年6月的NMD試驗中就被證明了，美國國防部卻故意隱瞞了這一缺陷，在隨後的試驗中想方設法故意擴大真目標與“誘餌導彈”之間的差別，好讓攔截導彈上的傳感器加以區別出來。為此，美國國防部曾下令把誘餌導彈做得越假越好，越少越好，越容易識別越好，以便人為地簡化試驗環境，促成NMD係統試驗成功。1999年10月NMD首次攔截試驗獲得成功的那一次，目標導彈隻施放了一枚誘餌導彈，而不是9枚，攔截導彈因此才擊中了目標導彈。但在實戰中，NMD可能隻是擊中誘餌導彈，而放過了真正的目標導彈。為此，波斯塔爾教授憤怒地說，五角大樓官員對有關用來保護美國人民免受核攻擊的NMD武器係統的真相正在進行“係統撒謊”。《紐約時報》隨後披露了波斯塔爾教授的報告內容。⑨
波斯塔爾教授的結論在美國引起了巨大反響。他本人曾擔任過裏根政府的頭號海軍科學顧問，研究反彈道導彈武器的曆史長達數十年，是美國公認的反導彈武器係統專家。1991年海灣戰爭結束後，他就懷疑美軍對“愛國者”導彈係統的精確度誇大其詞。盡管美國軍方一開始否認波斯塔爾教授的說法，但後來卻不得不承認，“愛國者”最初的命中率報告是被誇大了。⑩在美國國內，從技術上否定NMD武器係統的人不隻是波斯塔爾教授。美國史汀生研究中心、美國科學家聯合會（FAS）、全美軍控協會（Association of Arms Control）、可生存世界委員會（CLW）以及科學家關注聯盟（UCS）等民間組織的學者一直對NMD的技術可行性提出了大量客觀和中肯的批評。隨著NMD部署決定的臨近，美國國內從技術上懷疑NMD的聲音進一步擴大。美國國防部試驗與評估處主任科伊爾（Philip Coyle，Ⅲ）在2000年2月就NMD武器係統的具體裝備進程提出報告，對NMD武器係統的現有技術可靠性提出懷疑，反對將NMD從目前的研製階段迅速轉入生產和部署階段。該報告讚同第二份“韋爾奇報告”中所提出的意見。[11]美國《華盛頓郵報》在6月份報道說，美國國會也已經組織了調查團對NMD武器係統的研製工作進行了調查。該調查團發現，鑒於技術能力有限，國防部無法對國家導彈防禦係統的所有組成部分進行測試，因而難以確保這一導彈防禦係統在遇到來襲導彈時能夠發揮什麼有效的作用。
目前，對NMD係統在技術方麵的批評在於以下幾個方麵：
（1）以“誘餌”技術為代表的對NMD攔截方式的“反製措施”己經而且還將不斷發展，從而使得NMD攔截導彈難辨真假，最終無法真正起到導彈防禦的作用。[12]在現有NMD係統的技術水平上，如攔截導彈上攜帶的傳感器，總是無法對付具有技術可靠性的進攻導彈的反製措施。
（2）直接質疑NMD現有大氣層外導彈攔截技術的可靠性，認為要實現可靠的“子彈射子彈式”的導彈防禦網絡，就現有的科技能力來說，依然還難以實現。[13]
（3）批評現有NMD“部署準備評估”（DRR）的計劃進程，完全是為了NMD係統的部署而部署，是一個“部署計劃驅動”的安排。不僅整合飛行試驗（IFT）次數少，密度高，而且也沒有為更好的技術評估和技術改進預留下什麼時間。因此，現有DRR進程無法為NMD技術的可靠性提供有效依據。科伊爾報告就認為，在現有DRR進程中，欠缺了一係列的安排。如NMD係統層次上試驗太少、攔截器擊中目標導彈的條件設計過於簡單、GBI助推器試驗太少、NMD地麵係統測試不夠，沒有多目標導彈攔截試驗、缺乏對目標的組合分析等等。由於在試驗中缺乏對上述問題的相應考慮和安排，NMD係統技術存在著高風險。[14]
（4）直接質疑NMD武器係統中的現有技術，如“韋爾奇報告”所提出的，NMD攔截導彈的推進器存在問題。美國國會預算辦公室也在5月份透露，攔截導彈的新型助推器推力大了，但穩定性較差。它給攔截導彈造成的晃動，比目前使用的助推器高出了3倍。如此強烈的晃動，有可能把攔截導彈上的電子設備搖散了架，從而造成攔截失靈。
除了專家意見之外，美國媒體也從各種渠道中報道了有關NMD係統現有技術狀況惡劣的問題。2000年3月7日，《紐約時報》報道了美國TRW公司前雇員妮拉（Nira Schwartz）博士的事。妮拉博士曾於1995—1996年在TRW公司從事軍方NMD項目承包研製的技術工作，負責NMD攔截導彈對“誘餌識別”的電腦模擬。當時，她就認為NMD係統技術存在問題，模擬識別無法成功，為此曾向TRW公司反映。但結果是她被解雇了。圍繞NMD係統的技術可靠性問題的爭論，到2000年年中，已經成為美國國內支持NMD和反對NMD兩大勢力較量的中心問題之一。這是美國軍備發展曆史上從來沒有出現過的事情。