自2002年7月至2006年2月，國際刑事法院檢察官辦公室至少收到了來自103個國家的個人和團體的1732份來文（communications）。其中，60%來自於美國、英國、法國和德國等4個國家。這些來文包括世界各地區139個國家內被指控犯罪的報告。此外，檢察官收到了三個締約國即烏幹達、民主剛果共和國和中非共和國提交的發生在其各自領域內的情勢。並且檢察官也收到了安理會提交的蘇丹達爾富爾情勢。
為了斷定這些來文是否提供了可能采取進一步行動的根據，檢察官辦公室對所有來文都作了初步審查。經過初步審查，認定80%的來文反映的情況顯然不屬於法院管轄的範圍。
檢察官辦公室將初步審查的來文分為以下幾類：第一，屬時管轄：5%的來文涉及的事件發生在2002年7月1日之前，不屬於法院屬時管轄權的範圍；第二，屬物管轄：24%的來文涉及的指控顯然不屬於法院屬物管轄權的範圍：滅絕種族罪、危害人類罪和戰爭罪。這些來文涉及的問題包括：包含要求政治避難的移民問題；醫療事故；有關社會保障和撫恤金的申訴；有關勞工法、尤其是不當解雇的問題。這部分來文還涉及侵略問題。第三，屬人或屬地管轄：13%的來文指控的犯罪顯然不屬於法院屬人或屬地管轄權的範圍。法院僅對發生在締約國境內的犯罪或由締約國國民實施的犯罪或聯合國安理會提交的犯罪具有管轄權；第四，存在明顯缺陷的來文：38%的來文本質上存在明顯缺陷，因為它們要麼在多重管轄權依據上舉棋不定，要麼未提供可資分析的基礎。例如，來文所提出的總共謀指控中沒有特定的詳細案情；對於本地或本國政治提出的關注缺乏針對性；或者未能提供經得起分析的事實。
自檢察官辦公室成立以來，總共對10個情勢進行了認真周密的分析。其中，3個情勢已開始接受調查，2個情勢被駁回，5個情勢目前正處於分析階段。檢察官已經開始調查的3個情勢是：烏幹達總統於2003年12月向法院檢察官提交的有關聖靈抵抗軍的情勢；民主剛果共和國於2004年4月正式向法院提交的國內發生武裝衝突的情勢；安理會於2005年3月31日通過第1593號決議首次向法院提交的達爾富爾情勢。2006年11月9日法院舉行了成立以來的第一次預審，就剛果民主共和國東北部伊圖裏（Ituri）地區武裝團體“剛果愛國者聯盟”（Union des Patriotes Conglais）領導人托馬斯·盧邦哥·迪亞羅（Thomas Lubanga Dyilo）被訴征召和使用兒童兵案進行聽證。2007年1月該案進入正式審理階段。
正在調查的每一個情勢都涉及數以千計的故意殺人案、大規模的性暴力和綁架案，並且這三個情勢總共導致500多萬人流離失所。……在每一個情勢中選擇案件時，檢察官的策略都是集中考慮對最嚴重犯罪負有最大責任的那些人。
在法院收到的所有情勢中，烏幹達情勢是第一個由締約國提交的情勢，達爾富爾情勢是安理會首次提交的情勢。本節擬以烏幹達案件和達爾富爾案件為例，對締約國和安理會向國際刑事法院提交情勢的法律問題進行分析。
一、烏幹達向國際刑事法院提交的有關聖靈抵抗軍的情勢及法律分析
（一）烏幹達情勢的背景
烏幹達目前的衝突已持續17年，在這期間，烏幹達北部地區的平民屢屢遭到攻擊。在總統穆塞維尼1986年執政後不久，緊張局勢便出現了，來自前烏幹達人民民主軍的幾個小派別組成了叛亂組織“聖靈抵抗軍”（Lord’s Resistance Army，LRA）。1988年，約瑟夫·科尼成為聖靈抵抗軍的首領。
“聖靈抵抗軍”除了狂熱地反對總統穆塞維尼外，沒有明確的政治目標。該組織在被政府軍擊敗後，遂以蘇丹南部為基地，不斷騷擾烏幹達北部地區。2002年3月，蘇丹政府同意烏幹達軍隊進入蘇丹境內清剿“叛亂分子”。行動結束後，“聖靈抵抗軍”軍事力量被削弱，被迫躲藏在烏幹達北部地區，他們在那裏愈加猖狂，燒殺奸淫，無惡不作。
據人權觀察報告，聖靈抵抗軍實施了大規模侵犯烏幹達平民的行為，包括綁架兒童、殺害、酷刑、強奸和性攻擊、強迫勞動及殘傷肢體等。“聖靈抵抗軍”尤其以綁架兒童逼迫他們成為娃娃兵而臭名昭著。據基特岡姆市家長協會估計，自1986年至今17年來，至少有1.4萬名烏幹達兒童被“聖靈抵抗軍”綁架，有8000名兒童或者逃跑、或者被殘忍殺害，而且在目前的“聖靈抵抗軍”中，大約還剩下6000多名兒童。被綁架來的兒童被迫攻擊、殺害平民和綁架其他兒童。不服從命令的兒童經常遭到被強迫殺害他們的其他兒童的殺害。此外，綁架的女孩或被科尼挑中做小妾，或被他用來“獎賞”手下的“勇敢戰士”。
據統計，自2002年7月至2004年6月，聖靈抵抗軍至少實施謀殺案2200起、綁架案3200起，實施攻擊850多次。據烏幹達官方統計，“聖靈抵抗軍”近20年的叛亂在烏幹達北部地區造成上萬人死亡，140多萬人流離失所。除了侵犯平民的人身權利外，聖靈抵抗軍還肆意搶劫和毀壞財物。在武裝衝突期間，聖靈抵抗軍至少燒毀了1946座房屋和1600座倉庫，至少搶劫了1327處住宅、116個村莊和307個商店。
聯合國官員Jan Egeland曾將烏幹達北部的情勢稱之為“當今世界上被嚴重遺忘和忽略的人道危機。”
（二）烏幹達案件的進展
烏幹達於1999年3月17日簽署了《羅馬規約》，於2002年6月14日交存了《羅馬規約》批準書，因而是《羅馬規約》締約國。2003年12月16日烏幹達政府將關於烏幹達北部的情勢提交國際刑事法院檢察官。2004年2月27日烏幹達政府向書記官長提交了接受法院管轄權的聲明，將法院的屬時管轄權溯及2002年7月1日。
2004年7月5日，國際刑事法院院長會議將烏幹達情勢分配給第二預審分庭。檢察官對掌握的資料根據《羅馬規約》作了全麵分析後，於2004年7月28日決定開始調查烏幹達情勢。經過9個月的調查後，檢察官於2005年5月6日請求第二預審庭為聖靈抵抗軍5名高級首領頒發逮捕令。2005年10月14日，國際刑事法院向烏幹達、蘇丹和剛果民主共和國政府發出了逮捕聖靈抵抗軍5名首領的逮捕令。這是法院成立以來頒發的首批逮捕令。法院在逮捕令中羅列了他們所實施的危害人類罪和戰爭罪中的幾十項罪名。
2006年6月1日，國際刑警組織為國際刑事法院發出了首批紅色通緝令，通緝逮捕這5名首領。國際刑警組織向184個會員國轉發的紅色通緝令要求各相關國家發現受通緝的人後將其逮捕並拘留。
2006年7月4日，烏幹達總統穆塞維尼在會見聯合國秘書長特使沃爾特·卡林時稱，如果反政府武裝組織“聖靈抵抗軍”頭目約瑟夫·科尼積極響應由蘇丹南部政府發起的和談，並願意結束在烏北部的叛亂，烏政府將大赦約瑟夫·科尼，並保證不將他移交給海牙國際刑事法院審判。但是，科尼已經以“雙方地位應當平等”為由拒絕了總統的大赦。雖然烏幹達政府同意大赦“聖靈抵抗軍”頭目，但國際刑事法院表示不會撤銷對他們的指控。
2006年8月12日，烏幹達政府軍在烏幹達北部圍剿行動中擊斃了反政府武裝“聖靈抵抗軍”三號人物盧克維亞（Raska Lukwiya）。2006年8月14日，國際刑事法院檢察長奧坎波就收到烏幹達“聖靈抵抗軍”首領盧克維亞死訊的報告發表聲明，表示願意提供驗屍協助。
2007年4月，“聖靈抵抗軍”要求國際刑事法院撤銷對其首領約瑟夫·科尼等5人的控告。“聖靈抵抗軍”首領科尼和副手文森特·奧蒂認為，國際刑事法院的控告影響了烏幹達的和平進程，必須撤銷，但政府方麵仍堅持原有立場，即“叛軍必須先簽署和平協議”。
鑒於有證據證明盧克維亞已經死亡，第二預審庭“注意到《羅馬規約》第25條第1款規定：‘本法院根據本《規約》對自然人具有管轄權。’”；“考慮到刑事訴訟的目的在於確定個人的刑事責任，因此，該法庭不能對一個已經死亡的人行使管轄權。”遂於2007年7月11日決定“終止對拉斯卡·盧克維亞的訴訟”。
2007年9月8日，“聖靈抵抗軍”二號人物文森特·奧蒂在接受當地電台專訪時表示，如果國際刑事法庭不撤銷對其首領約瑟夫·科尼等4人的指控，“聖靈抵抗軍”就拒絕簽署朱巴和平協議。奧蒂聲稱，國際刑事法庭對其4名首領的指控“是和談麵臨的最主要障礙”，隻有國際刑事法庭撤銷指控，“聖靈抵抗軍”才會簽署和平協議。
（三）烏幹達案件的法律分析
烏幹達案件涉及以下主要法律問題：
1.國際刑事法院行使管轄權的先決條件
根據《羅馬規約》第12條的規定，國際刑事法院行使管轄權的先決條件是犯罪地國或被告人國籍國是《羅馬規約》締約國或接受法院管轄權的國家。在烏幹達案件中，烏幹達既是犯罪地國，又是被告人國籍國，符合法院行使管轄權的先決條件。
2.國際刑事法院管轄權的啟動方式
根據《羅馬規約》第13條的規定，國際刑事法院管轄權可由締約國、安理會或檢察官啟動。在烏幹達案件中，作為締約國的烏幹達將國內情勢提交給了法院，符合法院管轄權的啟動機製。
3.國際刑事法院管轄權的補充性原則
根據補充性原則，國家對其領域內發生的犯罪或其國民實施的犯罪優先行使管轄權，隻有在國家不願意或不能夠行使管轄權時，國際刑事法院才能行使管轄權。《羅馬規約》第17條對“不願意”和“不能夠”作了界定。對於某一案件是否存在“不願意”的問題，國際刑事法院應根據國際法承認的正當程序原則，酌情考慮是否存在下列一種或多種情況：（1）已經或正在進行的訴訟程序，或一國所作出的決定，是為了包庇有關的人，使其免負第五條所述的本法院管轄權內的犯罪的刑事責任；（2）訴訟程序發生不當延誤，而根據實際情況，這種延誤不符合將有關的人繩之以法的目的；（3）已經或正在進行的訴訟程序，沒有以獨立或公正的方式進行，而根據實際情況，采用的方式不符合將有關的人繩之以法的目的。對於某一案件是否存在“不能夠”的問題，國際刑事法院應考慮，一國是否由於本國司法係統完全瓦解，或實際上瓦解或者並不存在，因而無法拘捕被告人或取得必要的證據和證言，或在其他方麵不能進行本國的訴訟程序。在烏幹達案件中，不存在“不能夠”的任何情形。因此，隻能考慮有無不願意的情形。按照第17條的字麵意思理解，“不願意”的標準隻適用於有關國家對有關案件開始調查以後的情形，並不適用於調查前的情形。並且第17條第2款對“不願意”的標準作了窮竭性列舉，不存在任何彈性條款。在這種情況下，法院不能受理烏幹達案件。否則，就違背了《羅馬規約》序言確定的補充性原則。依此原則，所有締約國對調查和起訴國際刑事法院管轄權內的犯罪承擔主要責任，有義務對這些犯罪行使刑事管轄權；所有締約國應在國家一級采取措施並加強合作，以結束有罪不罰的現象，國際刑事法院是將犯罪人繩之以法的最後手段，隻對國家的司法係統起補充作用。在烏幹達案件中，烏幹達不履行國家對國際犯罪行使管轄權的義務，直接將案件提交國際刑事法院，而該法院不考慮第17條的規定和締約國的義務，隻是在“烏幹達政府對負有最大責任的那些人沒有進行也不打算進行國內訴訟程序”的情況下，就受理了該案。之所以出現這種情況，對烏幹達政府而言，很可能是因政治顧慮、經濟壓力及司法難度等因素，不願意處理棘手的案件，而選擇將沉重的負擔轉嫁於國際刑事法院；對國際刑事法院而言，可能是因為處於初創階段，此前無案件可以受理，遂受理了該案。這很可能為將來開創了不佳先例，在將來出現類似案件時，類似國家很可能不願承擔義務，而隻願將麻煩向法院一推了之。即使由此產生的法律問題能夠進一步解決，但首當其衝的是法院在人力、物力和財力上將會因此承受更重的負擔。
4.國際刑事法院的管轄權與赦免問題
由於在《羅馬規約》談判中對大赦、特赦和假釋等問題未能達成妥協方案，所以，《羅馬規約》對此沒有規定。但是，國家對實施了國際刑事法院管轄權內犯罪的人給予大赦或特赦的示例不勝枚舉。並且，在任何國家以求得和平與民族和解的名義實施赦免都是合法的。大赦或特赦對程序問題與實體問題都有實質性影響，對程序有阻卻作用，對刑罰有消滅功能。因此，赦免對國際刑事法院管轄權的影響在實踐中是不可回避的。