權力清單製度：製約專斷與濫用
執政與行政
作者：田進 卓文婧
從“邯鄲經驗”到“富陽模式”，從地方試點到中央政府全麵鋪開，從權力量的清理到權力質的結構化框定，2013年11月頒布的《中共中央關於全麵深化改革若幹重大問題的決定》從近十年的清權確權實踐中總結並正式提出了“權力清單製度”。近年來，權力清單製度在不斷取得突破性實踐效果的同時，逐步暴露出了一係列有待完善之處，需要搭建與之相配套的治理框架逐步加以優化。
準確認識權力清單製度
權力清單製度的建立就是用清單鎖定權力，將“權力關進製度的籠子裏”。“經濟人”行為理性的驅動使得無論是政府部門還是公務人員個人都有著逐利天性，行政權力在具體的運行中不可避免地會產生諸如權力缺位、錯位、邊界模糊、尋租、腐敗等問題，最終導致行政行為偏離公共價值。權力清單製度的出現，實現了將權力運行“曬在陽光下”，同時也有利於公眾更加清晰地識別政府的職權。
具體來說，權力清單製度是指政府及其職能部門依法以清單公開的形式對行政權力事項進行清理，鎖定職權邊界、責任及流程的一種權力製約機製。這種權力製約機製可以分為兩大關鍵性環節：清理環節和公開環節，具有公共性、明晰性、公開性及合法性的特征，且麵向四個具體目標“三個全覆蓋、製度規範化、詳細具體化及公開透明化”。
權力清單製度力求製約權力的專斷與濫用，打破權力暗箱，追求公共價值，是以權製權的實踐探索。值得注意的是，僅靠權力清單製度自身是很難承擔“鎖定權力”的重負的，需要配套的程序清單和責任清單與之配合。程序清單，即程序流程機製，旨在合理說明清單所列權力事項的行使程序，包括行使的方式、步驟、順序以及時限，並且以具體的程序來框定程序流程的製定、形式及實施。責任清單，即責任監管機製，是對權力清單製度進行製度性監督約束，規定政府在未能如期履行權力清單及程序流程圖之要求時應承擔的法律責任。隻有權力清單、責任清單與程序清單有效結合起來，權力清單製度才能最終發揮製約權力運行的作用。
實踐中的思考：武漢市“三聯”製度
2014年3月，我國首次實行了國務院各部門行政審批事項彙總清單的網上公開。隨後，在“清權、用權與製權”的設計思路指導下，湖北省武漢市政府推出了以“權力清單”“程序清單”和“責任清單”配套組合的“三聯”權力清單製度，頗見成效。具體來說，“權力清單”著眼於政府行政權力事項的披露；“程序清單”旨在以辦事指南表的形式進一步明晰政府各權力事項具體的操作流程；“責任清單”則致力於以製度性約束來保證整個權力清單流程的合規性與有效性。在“三聯”權力清單製度模式中，武漢市政府進行了一係列頗具啟發意義的實踐探索，如構建了一套動態調整機製，以動態調整與及時更新權力事項；首次引入人大審議機製，成為全國首個將“權力清單”作為人大議案進行審議的地方政府。
作為現行推行權力清單製度較為成熟的地方政府之一，武漢市“三聯”權力清單製度頗具地方特色。首先，“三張清單一張網”的權力清單製度模式，確保了權力清單製度流程的完整性與現實的可操作性。其次，武漢市權力清單動態調整機製的建立，充分考慮到了政府職能變遷、法律法規調整、社會經濟發展等客觀因素的影響，不僅對行政權力事項進行動態調整及更新維護，同時實現了網上及紙質材料的同步更新，充分保證了權力清單製度的動態性及時效性。第三，人大審議機製的引入，實現了外部監督力量的程序性介入，確保了審議過程的規範性；同時，權力清單實施過程中的專家技術支持，進一步提高了審議結果的權威性。