公物權理論視角下我國住房保障製度之反思
法學研究
作者：餘睿
摘 要：近十年來，我國房地產市場的調控目標屢屢落空。這表明，單純地以商品房價格為視角，粗暴地以行政幹預為手段，隻會使人民的安居夢想漸行漸遠。黨的十八大報告提出：“要建立市場配置和政府保障相結合的住房製度，加強保障性住房建設和管理”。這為我們指明了今後住房改革的方向。但現行的住房保障製度仍存有較多缺陷，需要在公物權理論視角下加以必要修正，方能對實現“居者有其所”的安居中國夢有所期待。
關鍵詞：公物權理論；住房保障製度；房地產調控；公租房
中圖分類號：923.1 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2014）01-00100-06
一、反思的緣起：中國房地產市場調控的“十年之惑”
2003年至今的十年間，伴隨城市建設腳步的加快與公房貨幣化改革的實施，國人的住房需求日趨增長，大量資金湧入房地產開發市場，刹那間，各種商品房如雨後春筍般聳立在人們眼前，而高檔住宅樓、寫字樓更是鱗次櫛比。盡管城市發展的蓬勃生機讓我們為之歡欣，但同時我們也發現，新的困惑已悄然形成：當國人享受了近半個世紀的公共福利住房政策已“無可奈何花落去”之時，商品房價格卻正以火箭般的加速度與國人的承受能力漸行漸遠。
受製於“有恒產者有恒心”的中國傳統思維影響，房改政策實施後，購買商品房被國人視為實現安居的唯一途徑。政府也將滿足購買商品房的社會期待作為打破安居困局的努力方向。於是，我國自2003年出台《國務院關於促進房地產市場持續健康發展的通知》（國發〔2003〕18號）開始，踏上了國家對房地產市場調控的十年漫漫長路，不斷試圖通過控製商品房價格來實現國人的安居夢想。隨後的“國八條”、“國六條”、“國四條”、“國十條”、“新國八條”，以及最近出台的“國五條”，都體現了國家對房地產市場的調控政策不斷更新。然而，除2008年末至2009年因世界金融危機引發的市場自發性調整以外，中國的房地產市場始終處於“越漲越調、越調越漲”的怪圈之中。在質疑調控的有效性之餘，一個更大的疑惑也隨之而生：即便中國商品房價格確經調控步入下行軌跡，就一定能夠滿足人民的安居需求嗎？
實際上，無論商品房價格的未來走向是繼續大漲、維持高位抑或快速下行，對於普通公眾都並非利好。畢竟十年來房價的持續高位運作已經給社會各階層尤其是中產階層帶來了巨大壓力。一旦進入快速下滑的軌道，將不可避免的帶來各種不容忽視的社會問題。首先，房價的下跌將給目前數量巨大的“房奴”帶來巨大的經濟損失，畢竟，他們在背負著巨額銀行貸款利息的同時又將麵臨“房產貶值”的壓力；其次，房地產價格一旦步入持續下降軌道，將導致整個社會抱著“買漲不買跌”的心態陷入到無止境的觀望態度之中，市場低迷的同時，人民更加“不敢買房”；再次，房地產價格的下泄，將給中國原本就較為脆弱的金融秩序和經濟秩序帶來巨大衝擊，次貸風險將如同一把高懸頭頂的達摩克利斯之劍，給我們來之不易的經濟與社會穩定帶來嚴重威脅；最後，房價即使是從高位下跌，仍然偏離了現有的人民平均生活水平，加之恐慌心理的影響，不難預見的是，國民仍舊無法實現安居樂業。
當中國房地產市場調控陷入兩難之境地，人民渴望安居的呼聲又日趨高漲之時，各級政府所扮演的調控者角色卻更顯尷尬。在我國，城市土地專屬國家所有，國家對於這種不可再生的自然資源長期以來采取較為嚴格的控製措施。因此，自從土地出讓市場化以來，土地出讓方式就備受政府和市場的關注。2004年3月，國土資源部、監察部聯合下發《關於繼續開展經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓情況執行監察工作的通知》，規定自2004年8月30日以後，各地政府不得再采用協議方式轉讓經營性土地使用權，國有土地使用權必須以公開招標拍賣掛牌出讓方式進行。與原有以協議為主的土地轉讓方式相比，“招拍掛”在一定程度上遏製了腐敗尋租行為，淨化了土地市場，但是其存在的問題也日益明顯。其中最為突出的便是囤地與圈地現象的並行。由於土地資源的稀缺，各地政府均采取了地方土地儲備中心製度，由此控製城市土地使用權的出讓幅度。這種“控製”手段往往成為地方政府囤積土地的合法權力來源。而在房地產開發商看來，土地無疑是房地產開發的生命基石。為了獲取可持續的開發利潤，對於任何可能出現的土地競標，無論是否目前開發所需，開發商都會竭盡所能，以高價競得“圈地”機會。由此，一方麵是城市土地的需求旺盛，開發商圈地成風；而另一方麵則是政府過度的壓縮供給，囤積土地待價而沽。由此促成城市土地使用權出讓價格的一路狂飆。盡管2007年全國土地市場開始了全麵的整頓，亦難以遏製國內土地市場異常活躍的勢頭。各地土地交易價格大幅上漲，全國“地王”記錄被頻頻刷新。高起的房價所帶來的利潤期待空間，成為了開發商敢於應對後期高昂地價成本的勇氣來源。
作為調控者的各級政府的尷尬身份還不限於此，在社會公眾對房地產開發商牟取暴利之行徑怨聲不斷的背後，政府同樣是房地產利益鏈條中不可或缺的身影。在中國房地產調控的過程中，各級地方政府是以一種雙麵角色存在的。一方麵，政府是日趨高漲的城市房地產市場的受益者。通過城市土地使用權的轉讓，各地政府也成為近十年來中國商品房價格井噴的最直接獲益者，大量土地使用權轉讓的收益、涉及房地產的各項稅收成為了政府堅實的財政來源，甚至在一些地區已經取代了工商業稅收成為最主要財政資金來源。另一方麵，政府又不得不扮演著房地產市場規製者的角色，通過各種政策與手段來對商品房價格進行調控。這注定了地方政府無法真正實現行政法治理念所倡導的“避免偏私”。更為重要的是，在市場經濟中，政府原本就不宜采取過度的行政幹涉手段來妨害市場競爭的存續與價值規律的運行。因此，十年來的調控效果已經清晰表明，盡管在打壓投機資本方麵取得了一定的成效，但政府若不徹底擯棄上述雙重身份，不尊重市場規律，單純以行政手段粗暴打壓商品房價格，是不會形成長效機製的。最終，要麼是調控手段受到市場的強烈排斥而不了了之，要麼反倒成為催漲房價的“幕後推手”。
總之，如果單純依靠商品房價格調控來迎合國人的“恒產”追求，隻會使“居者有其所”的安居夢想漸行漸遠。唯有另辟蹊徑，方能有所期待。
二、公物權理論對建立住房保障製度的啟示
（一）公物權理論新視角的引入
十年的商品房價格調控未能對國民之安居期待提供助益，“購買商品房乃實現安居的唯一途徑”之觀念遭受現實拷問，安居目標的旁落呼喚以“有房住”取代“有住房”的新型住房保障模式的出台。值得欣喜的是，目前，以構建公共住房保障體製來滿足民生所需的執政理念已被逐步融入到黨和國家的一係列執政方略中。2013年10月，習近平同誌在主持中共中央就加快推進住房保障體係和供應體係建設第十次集體學習時強調，“加快推進住房保障和供應體係建設，是滿足群眾基本住房需求、實現全體人民住有所居目標的重要任務，是促進社會公平正義、保證人民群眾共享改革發展成果的必然要求。”由此，一個讓老百姓買得起房、住得起房的新的住房模式呼之欲出。我們也需要新的視角來審視中國的市場調控與住房製度。
行政法中的公物權理論，已經曆了近百年的發展，“公物調整著人們日常享受的大量行政給付，是範圍最廣泛的一個國家生存照顧領域”[1]。在大多數法治發達國家，公物權理論已形成了較為成熟的體係。在此理論支撐下構建的公共住房保障製度，由於體現了以公共給付來消弭市場剛需的“以疏代堵”思想而被廣泛接受，進而為各國遏製房產過熱，控製市場泡沫、實現國民居有其所做出了巨大的貢獻。
公物權以公物的存續為前提。行政法中的公物也稱之為行政公產或公共財產，是指“為滿足公用目的需要，依據公法規則確立的，供公眾使用或受益的財產”。[2]普遍認為，國有自然資源、公共設施及各種涉及社會保障的公共產品，都屬於公物的範疇。公物權則是基於公物的設置、流轉所形成的各種權利（力）形態。與私法領域的財產權不同，公物的財產權屬構成較為複雜，包括了私法權利、公法權力以及公法權利三種權屬內涵。首先，以國家所有權為基礎形成公物所有權，與私人財產所有權一起受到民事物權製度的平等一體保護；其次，以行政權為基礎形成公物的支配權，由政府行政機關對公物行使占有、維護與分配等公法權力；最後，以公民分享權為基礎形成公物的利用權，由社會公眾對公物尤其是公共產品行使分享、利用和受益的公法權利。公物權具有極大的公益性特征，這一特征的核心涵義有二：其一，政府應當以公共利益為標準，豐富公物供給的形態，擴大公共產品和公共服務的深度和廣度，嚴禁利用公物牟利；其二，政府應當最大限度利用公物來滿足公眾廣泛性、普惠性、持續性的分享期許。那麼，在公物權理論的指引下觀察我國現有的住房保障模式，會帶來哪些新的啟示呢？