誌丹縣委政策研究室臧光廷吳誌鋒
近年來，誌丹縣抓住國家和省市加大土地整理的機遇，將土地開發整理作為實現強村富民的重要戰略創造性地實施，在石油和城鎮建設征占不斷上升的前提下，5年新增基本農田12萬畝。他們通過土地開發整理，不但從根本上解決了退耕還林“8年後怎麼辦”的問題，而且用土地整理後土地產能大幅提高這根杠杆，上下聯動，撬動了全縣農業的大變革，也給國土資源部門在服務經濟建設的大局中如何更好地保護、改善和合理利用土地資源下了一個詮釋。
一、未雨綢繆，超前決策，精心繪就誌丹農業可持續發展新藍圖
誌丹縣因劉誌丹將軍而得名，因黨中央毛主席曾在這裏生活和戰鬥過7個月而被譽為中國革命的“紅都”。全縣土地總麵積3781平方公裏，人口12.97萬，農業人口10.31萬。屬黃土高原丘陵溝壑區。境內洛河、周河、杏子河縱貫南北，將全縣分為三個自然區域，地表山大溝深、河穀深切、梁峁起伏、基岩裸露、自然災害頻繁，是黃河流域水土流失重點治理縣。農地中坡地麵積占90%以上，其中25度以上的陡坡耕地就占26.7%。在相當長的時期內，坡耕地就是當地農業的主要生產基地，坡耕地的嚴重水土流失，造成大量肥沃表土流失，又導致土壤退化和農業減產。千百年來，廣大農民為了生存需求，一味地向土地索取，使這裏自古就形成了毀林開荒、倒山種地、廣種薄收的生產模式。在墾了荒、荒了墾的惡性循環中，陡坡地耕種麵積一增再增，到上世紀80年代最高達到180.5萬畝，最終因為產量低，群眾仍無法擺脫貧困，到1999年時農民人均純收入隻有900多元。
在過去的幾十年裏，誌丹縣的決策者們在解決群眾溫飽和保持生態環境的兩難中一直認為隻有加快基本農田建設才能改變農業現狀。他們帶領群眾經過艱辛努力，到2000年底，全縣川、台、梯、壩等基本農田麵積達到16.8萬畝，人均1.6畝。但因其總量少（僅占總耕地麵積的13.6%）、標準低（多為人工修造的窄幅梯田）、產能差（綜合配套措施沒有跟上）而難以改變土地利用的基本格局，廣大農民群眾還得靠耕種坡地來維持生計。
土地資源是人類賴以生存和可持續發展的最根本物質基礎，它既是生產資料，又是群眾的生活保障。隨著西部大開發的推進和山川秀美工程的實施，石油開采、城鎮建設和退耕還林（草）使大量的農耕地被擠占。在目前國家加大基本農田保護力度，農業產業結構調整難、農村勞動力素質提高難、農村富裕勞動力轉移難的前提下，如何在全縣經濟社會快速發展中實現耕地的占補平衡？如何在國家退耕還林（草）錢糧補助停止以後保證不反彈？如何在有限的土地上實現既能保吃飯、保花錢，又能保發展的農業良性循環？這是擺在誌丹決策者們麵前需要高度重視和亟須解決的問題。杏河鎮牛寨村的變遷為他們提供了實例。牛寨是長慶油區內的一個半山半川村，上世紀90年代初有大量的土地被征占，麵對巨額的征地款，他們沒有分光花盡，而是把大部分資金用來進行農田基本建設，到1997年時達到全村人均3畝高標準農田，其餘山地全部退耕發展仁用杏等經濟林果業。他們在3畝田上精耕細作，糧食總產量沒減少，經濟效益卻大幅增長。為了解決近一半的富餘勞力的出路問題，他們進行了產業結構調整，大力發展農村二、三產業和勞務輸出，1998年全村人均純收入已達到3500元，成為全縣的首富村。在綜合利弊與實際以後，他們就逐漸形成了一個共識，那就是：在目前國家土地大政策下，既保證糧食安全，又鞏固退耕還林成果，還能兼顧生產建設，唯一的出路就是切實加強對宜耕地的整治與利用，大力興修基本農田，提高土地生產能力，實現少種多收、穩產高產，用糧豐保林茂，進而進行農業產業結構大調整，促進大農業的可持續發展。這樣，一個未雨綢繆而必將對全縣經濟社會產生深遠影響的決策就被確立，繪就了農業和農村發展的新藍圖。具體思路就是：通過土地的開發整理，補足基本農田，提高土地生產能力，保證糧食自給有餘；退耕所有陡坡地，強化林草植被建設，提高林草覆蓋率，改善生態環境，控製水土流失；依靠豐富的林草資源促進農業產業結構調整，大力發展草畜產業，提高農民收入，實現農村的富裕小康。目標任務是：到2010年，基本農田達到32萬畝，人均3畝，人人2.5畝。
二、科學實施，注重實效，全力構建農業可持續發展的大平台
有了縣委、縣政府高度重視，誌丹的土地人更是責無旁貸。他們沒有以實現耕地的占補平衡為目標，而是把實現耕地總量的動態平衡為目標，在保證非農用地大幅增加的過程中，實現基本農田數量穩定增長和永續利用。從2001年起至2005年底，創造性地實施了土地整理項目507個，新增基本農田麵積12.43萬畝，使全縣的基本農田麵積總量由2000年的16.8萬畝提高到29.2萬畝，人均達到了2.8畝，5年人均淨增1.2畝。他們創造了造田奇跡，也為農業大變革打下了堅實的基礎，築起了牢固的防線。整個的項目實施過程體現了投入多（5年總投資12411.54萬元）、麵積大（5年12.43萬畝）、規劃早（2000年完成，共606個項目）、標準高（寬不低於15米，便於機械耕作）、實施快、措施新、利用好的顯著特點。尤其是異地補充平衡的理念和人人目標的提出，更是創新之舉。
誌丹在實施土地開發整理的基本做法是：
提高認識，強化領導。為了盡快把縣委、縣政府確立的“把實施土地開發整理作為實現農業和農村經濟持續、健康發展的重要舉措”落到實處，盡快實現全縣隻種平地、不種坡地，並逐步走上農業的機械化和半機械化道路，縣上成立了由縣長任組長、主管農業和土地的副縣長為副組長，國土、農業、水利、林業、畜牧、財政、審計等部門單位主要負責人為成員的“誌丹縣土地開發領導小組”，定期召開會議，討論製定年度開發整理計劃，研究解決工作中的困難和問題。領導小組會議先後討論並審批了由國土資源部門製定的《土地開發整理規劃》、《土地開發整理實施辦法》、《土地整理項目操作程序》、《資金管理細則》等專項工作規章製度、確保了土地開發整理的布點科學合理、整理快速高效、資金管理規範有序。
科學規劃，分類實施。圍繞確定的基本思路，按照省、市的統一要求，他們在廣泛的調查研究和科學論證的基礎上，製定出了《誌丹縣土地開發整理規劃》。規劃的基本原則是：近路、近村、近水源，兼顧移民搬遷和生態建設，合理分布，相對集中，按照土地的適宜性進行綜合評定，宜農則農、宜林則林、宜草則草，實行農田、林草、村路綜合規劃，分項目實施。荒草地開發梯田旱地項目，田麵平整和農田道路工程由國家投資實施，配套的造林種草由村民自籌和投勞完成；灘塗改造和舊壩恢複由有資質的水利工程設計單位進行規劃設計，作出項目預算，然後實施。規劃的目標任務是到2010年，全縣高標準基本農田達到32萬畝，人人保證2.5畝，人均3畝。質量要求是農田完整，道路暢通，田麵寬度不小於15米，左右水平，裏低外高，塄光塄硬，小彎取直，大彎就勢，利於機械作業。灘塗改造和舊壩恢複項目要符合水利項目的一般設計標準，牢固可靠，不易水毀。針對誌丹地域遼闊、地形複雜的實際，在布點過程中堅持了六條原則：一是補充平衡原則，就是占用哪裏的耕地，在哪裏進行開發，補充適當數量的農田，使農民的生產水平不因占用耕地而下降；二是傾斜偏少原則，就是對一些基本農田數量偏少的自然村，優先布點，逐步解決過去形成的基本農田分布不均衡的問題；三是經濟效益原則，選擇治理效益相對較好的地方布點，使有限的資金發揮出最大的經濟效益；四是後備資源原則，有後備資源的地方多布點，沒有後備資源的地方不布點；五是群眾自願原則，選擇群眾積極性高，積極配合工作，利於項目實施的地方布點；六是科學長效原則，就是水、電、路、村等基礎設施完善，居住條件較好的村莊多布點，自然條件差，不適於群眾居住，需要移民搬遷的地方不布點。在堅持六條布點原則的基礎上，對已經達到或接近人均3畝基本農田的地方一般不予立項，沒有後備資源的不立項，投入產出比太大的不立項，不適宜群眾居住需搬遷的地方不立項。在合理布點的基礎上，按照以下四種類型開展開發整理。即：荒草地開發為梯田旱地，灘塗改造為水澆地，舊壩地整理恢複，廢棄地整治利用。由於堅持以上原則。近年來，誌丹農田基建實現了“人攆地”向“地攆人”的真正轉變，大大方便了群眾的耕作管理，有效解決了以往離村莊太遠新修農田荒蕪不能利用的問題。紙坊鄉紙坊村高陽灣村民小組王占秀父子居住在該組邊緣地帶，耕地離住宅較遠，但住宅低處荒坡較多，可開發利用，鄉上投資近5萬元，為他們新修23畝農田，人均3.2畝，出門就可耕作，並建起了水窖，使旱地變水地，實現了山嶺農民種平地、種水地、保高產的夢想，拓出了“農戶+農田+水窖”的農田建設新模式。為了實現“人攆地”的目標，有些村實行了生態移民搬遷，搬遷到新修農田附近。永寧鎮定邊渠廟和梁村小組今年新修120畝農田，為了種地方便，14戶農民搬遷到了農田旁，建立了新農村。